实行市场准入负面清单制度是促进产业结构调整的关键

　　中国经济网北京10月21日讯 实行市场准入负面清单制度，对于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，建设法治化营商环境，构建开放型经济新体制，具有重要意义。通过实行市场准入负面清单制度，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，有利于形成公开公平公正参与竞争的市场环境和统一开放、竞争有序的现代市场体系，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大的空间；有利于明确政府发挥作用的职责边界，进一步深化行政审批制度改革，从根本上促进政府职能转变；有利于营造法治化的营商环境，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置。《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（以下简称《意见》）明确要求要做好市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》的衔接，这将有助于加快推动我国产业结构调整和优化升级。

　　一、加强市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》相衔接具有重大现实意义

　　《意见》明确指出，要做好市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》的衔接，这对于科学制定市场准入负面清单、加快结构调整与优化政府服务具有积极意义。

　　做好衔接工作有利于科学制定清单，提升清单的科学性与准确性，减少主观随意性。在“法无禁止皆可为”的核心理念下，负面清单管理意味着不在清单之列的所有领域都应放开准入限制。因此，制定市场准入负面清单，不仅关系市场与政府的关系，更涉及国家经济安全，影响中国在全球经济中的未来。为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，应当科学合理地制定市场准入负面清单。既要结合宏观经济发展的需求与维护国家经济安全的需要，明确方向、突出重点，又要防止随意扩大负面清单范围，避免市场准入负面清单被理解成排斥开放的工具。《产业结构调整指导目录》是结合我国经济社会发展需要及全球产业变化趋势而制定的产业发展指南，将市场准入负面清单与之衔接，可以减少制定过程中的主观随意性，切实提高科学性与合理性。

　　做好衔接工作有利于加快结构调整，把市场准入负面清单管理作为产业转型升级的重要抓手。国际金融危机以来，我国积极参与产业承接转移、融入全球产业分工，但由于存在路径依赖和地方保护主义倾向，产业转型升级仍存在缺乏具体抓手、进程总体缓慢的困境。部分地方还因经济增长下滑过快、职工安置困难等原因，勉强维持本已处于产能过剩或技术落后领域的“僵尸企业”，甚至还在打各种擦边球，允许企业进入产能过剩领域。我国经济进入新常态，转变经济发展方式、促进产业转型升级的任务更加紧迫。做好衔接工作可以将市场准入与产业转型升级有机联系起来，将市场准入负面清单管理作为加速经济结构优化的重要手段。

　　做好衔接工作有利于优化政府服务，通过实行统一的市场准入制度进一步提升投资贸易的便利性。简政放权、放管结合、优化服务是本届政府推动结构性改革的重要内容，也是政府决定采用负面清单管理模式、制定市场准入负面清单的重要原因。现行管理体制下，我国长期存在部门间交叉管理、政出多门等现象，市场主体在很多方面面临政策规定不一致、不协调、不配套的问题。这增加了市场主体的政策搜寻成本，给市场主体的投资决策造成诸多不便。做好衔接工作可以增强政策的统一性和规范性，既可以做到重大原则问题在政策文件中一以贯之，也有利于降低企业在投资决策中的风险与成本，大幅提升投资贸易的便利性。

　　二、市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》相衔接具有可操作性

　　《意见》明确要求，做好市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》的衔接，指出对《产业结构调整指导目录》中的淘汰类项目和限制类新建项目，根据《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》“对淘汰类项目，禁止投资”，“对属于限制类的新建项目，禁止投资”的要求，在禁止准入类清单中直接引用，不再逐条列出。

　　2005年，结合经济社会发展战略和国际产业变化趋势，为了更好推动产业结构调整和优化升级，发展和完善现代产业体系，国家发展改革委会同有关部门依据《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》（国发〔2005〕40号），修订了《产业结构调整指导目录》。目前，《产业结构调整指导目录》是引导投资方向、政府管理投资项目、制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。限制类主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。对属于限制类的新建项目禁止投资，投资管理部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续。淘汰类主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。对淘汰类项目，禁止投资，各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款。各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。

　　《意见》指出，市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求，对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。

　　可见，《产业结构调整指导目录》与市场准入负面清单中均含有淘汰类和限制类的内容，且内容一致，两者衔接具有可操作性。在制定禁止准入类清单时，应充分衔接《产业结构调整指导目录》中的限制类新建项目和淘汰类项目，可以直接引用，不再逐条列出。

　　三、市场准入负面清单应是一张动态调整的清单

　　从实践来看，为更好地适应转变经济发展方式的需要，根据《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》（国发〔2005〕40号）的要求，国家发展改革委会同有关部门对《产业结构调整指导目录》有关条目已经进行了多次调整。从未来发展来看，新技术、新产品、新业态、新商业模式层出不穷、千变万化，尤其是信息技术的普及将会对诸多传统行业的制造流程、营销模式实现再造。为了进一步适应这种新形势，相关部门还将本着鼓励创新、降低创业门槛的原则，加强制度供给，及时修订《产业结构调整指导目录》，更新限制类新建项目和淘汰类项目。与此同时，根据《意见》提出的要求，随着《产业结构调整指导目录》作出修订，市场准入负面清单也应适时调整，实现与之匹配，做到与之衔接，并及时报国务院备案。

　　另外，在与《产业结构调整指导目录》协同调整的过程中，由于市场准入负面清单更加接近市场主体，能更好洞悉市场的需要，还应根据市场准入清单的实施情况及时调整《产业结构调整指导目录》，以此促成二者良性互动、有机衔接，从而更有利于加快产业结构调整。因此，在实行市场准入负面清单制度的过程中，应及时评估实施的效果，总结经验，查找不足，据此调整完善《产业结构调整指导目录》，并使市场准入负面清单与之衔接。

　　可见，市场准入负面清单不是一张一成不变的清单，而是一张随《产业结构调整指导目录》修订而进行及时调整、相互衔接的动态清单。

　　解读专家：刘 方（国家发展改革委经济研究所助理研究员）

　　张铭慎（国家发展改革委经济研究所助理研究员）