李建国：把经济社会发展纳入法治轨道
把经济社会发展纳入法治轨道（学习贯彻党的十八届五中全会精神）
李建国
党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），是同全面深化改革、全面依法治国相互配合的发展篇章。《建议》指出，法治是发展的可靠保障，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并明确要求，把经济社会发展纳入法治轨道。深刻理解《建议》要求的精神实质，扎实做好为发展提供有力法治保障的各项工作，在法治轨道上推进经济社会发展，对于确保如期全面建成小康社会具有十分重要的意义。
一、法治对经济社会发展的保障作用
习近平总书记指出，发展是目的，改革是动力，法治是保障。市场经济是法治经济，和谐社会是法治社会。我们要深刻认识法治对经济社会发展的有力保障作用，增强厉行法治的自觉性和坚定性。
（一）法治是社会主义市场经济的内在要求
《建议》提出，厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。作出这样的判断，是因为法治是市场经济存在和发展的必要条件。市场经济的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法治的保障。世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济体制，必然要求并具有比较完备的法治。当前，我国在经济发展新常态下出现的一些趋势性变化，使经济社会发展既面临机遇又面临不少困难和挑战，调结构、转方式、促创新任务十分艰巨。适应新常态、把握新常态、引领新常态，更加有效地应对各种风险和挑战，迫切要求通过全面依法治国，加快形成以保护产权、维护契约、平等交换、公平竞争、有效监管为特点的统一透明、规范有序的市场环境，着力解决制约经济持续健康发展的重大问题。只有厉行法治，进一步健全社会主义市场经济体制，确保市场主体权利平等、机会平等、规则平等，才能营造鼓励大众创业、万众创新的良好环境，推动经济转型升级，使社会主义市场经济既生机勃勃又井然有序。
（二）法治是社会主义和谐社会的重要特征
《建议》明确提出加快建设法治社会。提出这样的要求，是因为和谐社会本质上也应是法治社会。我们要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。法治既是和谐社会的重要特征，也是构建社会主义和谐社会的可靠保障。法治是社会稳定的“压舱石”，是人民维护合法权益的“重武器”，也是实现社会公平正义的根本途径。当前，我国社会正处于大转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展带来巨大活力，同时也出现了区域、城乡、经济社会发展不协调，部分社会成员收入差距拉大等突出问题。构建社会主义和谐社会，迫切要求更加注重发挥法治在社会治理中的重要作用，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调解社会关系、规范社会行为，依靠法治解决社会矛盾和问题，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。
（三）法治是全面深化改革的有力支撑
实践证明，改革是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。改革只有进行时，没有完成时。《建议》要求，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。坚持“五个发展”，是关系我国发展全局的一场深刻变革，对于推动中国经济社会走出一条更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展新路具有重要意义。坚持“五个发展”，必然要求继续全面深化改革，为发展提供持续动力。现在，改革进入攻坚期和深水区，“涉险滩”“啃硬骨头”，迫切需要以法治凝聚改革共识，以法治平衡各方利益，以法治引导、推动、规范、保障改革。要着力处理好改革和法治的关系，坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治，做到重大改革于法有据，实现改革和法治同步推进，增强改革的有效性和穿透力，增强法治的科学性和保障力，更好地促进党和国家事业发展。
（四）法治是实现党和国家长治久安的制度保障
法治和人治的关系历来是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然一度实现了快速发展，但最终却出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面，这种情况很大程度上与法治不彰有关。在世界社会主义发展史上，一些国家发生“人存政举、人亡政息”的悲剧，重要原因之一也是没能跳出人治怪圈，没能解决好法治和人治问题。历史和现实都告诫我们，要跳出历史周期律，实现长期执政，要走好中国道路，实现党和国家长治久安，为子孙万代计，为长远发展谋，必须推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，从而确保全党全国上下始终不渝地为实现中华民族伟大复兴中国梦而努力奋斗。
二、“十三五”时期法治建设的主要任务
《建议》提出，“十三五”时期，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成，各方面制度更加成熟更加定型。我们要准确把握《建议》提出的“十三五”时期法治建设的主要任务，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。
（一）坚持立法先行，加快形成完备的法律规范体系
《建议》提出，要加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系。落实这方面要求，“十三五”时期立法工作要着重把握以下两个方面：
一是，加快重点领域立法。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出了一系列重大任务和重大举措，许多都涉及制度体制层面的问题，都涉及法律法规的制定和修改。要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，紧紧围绕“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，抓住提高立法质量这个关键，加快重点领域立法，充分发挥立法的引领和推动作用。1.推动创新发展，构建发展新体制，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制和促进科技成果转化的体制机制，编纂民法典，修改土地管理法、专利法、著作权法、税收征收管理法，制定各项单行税法等。2.推动协调发展，重点加强促进城乡区域协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，推动国家硬实力和软实力同步提升等方面的法治保障，制定发展规划法、文化产业促进法、网络安全法，修改种子法、农民专业合作社法、测绘法、文物保护法、国防交通法等。3.推动绿色发展，加快建立有效约束开发行为和促进人与自然和谐共生、推动循环低碳发展的生态文明法律制度，改革环境治理基础制度，制定土壤污染防治法，修改水污染防治法、循环经济促进法、森林法、草原法等。4.推动开放发展，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的涉外法律法规制度，完善法治化、国际化、便利化的营商环境，制定关税法、国际刑事司法协助法，修改中外合资经营企业法、中外合作经营企业法和外资企业法等。5.推动共享发展，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，完善促进共同富裕的制度安排，制定基本医疗卫生法、慈善事业法、农村扶贫开发法，修改职业教育法等教育方面法律，修改矿山安全法、药品管理法等。
二是，统筹推进立法工作。要聚焦“十三五”目标任务、国家经济社会发展重大问题、人民群众关注的难点问题，努力破解阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和市场监管的“盲点”，及时完善改革现有制度，建立适应发展需求的新制度，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，努力构筑有利于释放活力的法律规范体系，为协调推进“四个全面”战略布局提供有力制度支撑。要深入推进科学立法、民主立法，统筹法律法规制定、修改、解释、废止以及授权、配套、清理、备案等工作。要根据改革和经济社会发展需要，抓紧制定相关的法律法规，同时注重对法律法规的修改和废止、对法律法规的解释和清理，做好法律法规配套规定制定工作，按照立法程序及时作出改革先行先试的授权，加强对规范性文件的备案审查，做到多种方式衔接协调，保证法律体系内部科学和谐统一，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，更好地保障法律的正确实施。
（二）加强法治政府建设，实现政府活动全面纳入法治轨道
《建议》要求，加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道，法治政府基本建成。落实这方面要求，一是，要把转变政府职能持续推向深入，促进简政放权、放管结合、优化服务在重要领域和关键环节继续取得新进展，推行政府权力清单制度，推进各级政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。二是，在行政管理中要坚守合法性底线，凡是能够通过社会自治、自律解决的问题，行政主体不得越俎代庖；凡是能够通过行政指导、行政合同、行政协商等非强制手段处理的事项，行政主体不得运用行政强制权力处理；没有法律法规依据，行政机关不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。要抓紧清理现行的行政管理事项，凡是不符合法律规定的管理、收费、罚款项目，要一律取消。三是，对行政权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。借鉴这些年来地方改革经验，推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。
（三）尊重司法规律，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督
《建议》提出，深化司法体制改革，尊重司法规律，促进司法公正，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督，司法公信力明显提高。落实这方面要求，一是，牢固树立司法为民理念。坚持人民主体地位，坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，人权得到切实保障，产权得到有效保护。二是，深化司法体制改革。尊重司法规律，进一步增强科学性。要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，完善司法管辖体制和权力运行机制。强化对当事人和其他诉讼参与人合法权益的保障，完善诉讼体制机制，切实解决立案难、审理难、执行难等突出问题。处理好惩治犯罪和保障人权的关系，落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等制度，健全冤假错案有效防范和及时纠正机制。三是，完善对权力的司法监督。把宪法法律规定的“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约”等制度落实好，确保审判权、检察权、侦查权依法规范运行。充分发挥行政诉讼、公益诉讼等制度作用，监督行政机关依法行使职权、履行职责，不断提高依法行政、严格执法水平，切实保护公民、法人和其他组织合法权益。
（四）弘扬社会主义法治精神，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯
《建议》要求，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。落实这方面要求，一是，加强法治文化建设，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，循序渐进地提高全民规则意识和法律素质。要创新法治宣传方式，提高舆论引导能力，使人民群众认识到法律既是保护自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，培育人们办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围和法治习惯。二是，加强和创新社会治理，加强社会治理基础制度尤其是社会诚信制度建设，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，完善城市社区和乡村治理机制，提高社会治理法治化水平，使尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。三是，抓住领导干部这个“关键少数”，增强公职人员尊法学法守法用法观念，带头尊崇法治、敬畏法律，带头学习法律、掌握法律，带头遵纪守法、捍卫法治，带头厉行法治、依法办事，带动全社会共同推进全面依法治国。
三、加强和改善党对法治工作的领导
《建议》指出，党的领导是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。坚持依法执政，把经济社会发展纳入法治轨道，必须加强和改善党对法治工作的领导。
（一）牢固树立法治是治国理政基本方式的理念
我们党随着对自身历史使命和历史方位认识的不断深化，深刻总结了社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，并明确提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这是从推进国家治理体系和治理能力现代化出发提出的重大战略任务。在新的形势下，要履行好执政兴国的重大职责，必须按照《建议》的要求，坚持依法执政，善于运用法治思维和法治方式推动发展。各级党组织必须转变观念和领导方式、执政方式，自觉运用法治思维谋划工作，运用法治方式处理问题，说话做事要先想一想是不是合法、是不是符合法定程序，坚决消除以言代法、以权压法、徇私枉法的现象。
（二）自觉依据宪法法律治国理政
《建议》明确提出，全面提高党依据宪法法律治国理政的能力和水平。宪法法律是治国理政最大最重要的规矩。坚持依法执政，就要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于依据宪法法律治国理政。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照党的十八届四中全会“三个统一”“四个善于”的要求，把法治作为治国理政的基本方式贯穿于中国特色社会主义现代化建设的始终。在整个改革过程中，都要注重发挥法治的引领、推动、规范和保障作用，确保在法治轨道上推进改革。对中央确定的改革任务，要依照法律规定和法定程序加快推动，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。要按照《建议》要求，加强党对立法工作的领导，健全党领导立法工作的体制机制，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，保证党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。
（三）坚持依据党内法规管党治党
《建议》明确提出，全面提高党依据党内法规管党治党的能力和水平。治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。党内法规既是管党治党的重要依据，也是全面依法治国的有力保障。党依法执政，既体现为依据宪法法律治国理政，也体现为依据党内法规管党治党。要与时俱进加强党内法规制度特别是反腐倡廉法规制度建设，坚持党纪严于国法，坚持问题导向、突出重点，充分体现科学性、针对性、可操作性，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成系统完备的党内法规制度体系，做到用制度管权管事管人。要强化法规制度意识，在全党形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。要加大贯彻实施力度，确保各项法规制度落地生根。