规范国有建设用地使用权招拍挂出让制度 促进经济社会可持续发展
08.05.2014 18:12
本文来源: 国土资源厅
自1988年七届人大一次会议通过了“土地使用权可以依照法律的规定转让”宪法修正条款开始，我国先后颁布实施了《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》等法律法规，2002年国土资源部11号令的发布到2007年39号令的实施，为建立公开、公平、公正的土地使用制度奠定了法律基础，为规范国有建设用地使用权出让行为，优化土地资源配置，使土地市场建立和完善适应社会主义市场经济发展发挥了重要作用。
一、国有建设用地使用权招拍挂土地出让制度的含义与相互关系
所谓招拍挂土地出让制度，就是指在我国境内国有建设用地使用权是以招标、拍卖和挂牌的方式进行出让。
（一）国有建设用地使用权招标：是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权的行为。
（二）国有建设用地使用权拍卖：是指市、县人民政府土地行政主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
（三）国有建设用地使用权挂牌：是指市、县人民政府土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
以上三种国有建设用地使用权的公开出让方式，招标一定程度上限制了价格但有利于选择有实力或者诚信法人、公民或组织；拍卖可以抬高价格获得收益，相对透明也具有一定的公开、公平、公正性，但竞拍者容易达成协议导致围标现象发生。挂牌由于非现场报价等因素容易形成暗箱操作等弊端。上述三种国有建设用地使用权出让方式，有利于遵照市场规律配置资源；有利于预防和减少腐败，提高政府对土地市场的调控和管理能力；有利于房地分离，提高土地开发利用效率；有利于综合实力高的企业或者个人参与土地市场，促进经济良性发展。但仍各有局限。
二、国有建设用地使用权招拍挂出让制度存在的问题
国有建设用地使用权招拍挂出让制度的实施，为我国各地的地方财政集聚了大量资金，有力地推动了经济的快速发展。但在这一制度的实施中仍存在一些问题。归纳起来主要表现在以下方面：
（一）政府在国有建设用地使用权的定价时存在量身定做现象
招拍挂制度，是借鉴国外特别是香港成熟的土地转让机制而形成的具有中国特色的市场配置资源的市场机制。在国有建设用地使用权招拍挂出让中，国土资源管理部门负责组织实施的国有建设用地使用权的出让，比较明显的问题在于，招拍挂的价格底限是谁来制定的。显然，由于我国市场机制不成熟，众多的地方政府为了推行经济发展优先的政策，希望筑巢引凤，以推动本地经济的发展。因此，地方政府存在压低地价的内在需求，这与招拍挂出让制度相冲突，其价格是否符合市场机制，值得商榷。
（二）土地的收益流向了“少数人”的腰包
招拍挂出让国有建设用地使用权获得的利益流向了哪里？客观的说，从中国2010年GDP已经超过日本成为世界第二大经济体，可见土地制度对经济发展具有一定的推动作用，特别是对缓解地方财力不足、改变公共设施落后局面、提升城市化水平功不可没。但是，当招拍挂制度恶性循环造就“征地-卖地-税收收费-抵押-再征地”模式，中国社科院农村发展研究所研究员王小映认为“地方政府、银行、开发商成为了最大的收益者”。政府收益分配中有多少是回报了老百姓呢？就拿青海省西宁市来说，就拆迁问题产生了多少次的上访围堵政府部门事件（当然这中间也不排除一些有不合理要求的）。
（三）政府集政策的制定执行于一体，不符合市场经济要求
目前，国有建设用地使用权招拍挂出让制度，一方面是政府职能还没有完全适应市场经济的需要，另一方面，市场制度也不完善。因此，导致政府既是土地出让制度的设计者，也是推行者，更是施行者，最终也是得益者。政府土地部门是行政、执法、产权所有人、市场的设计者，所以很多官员落马，很多地方房价在高压之下居高不下，不能不说土地招拍挂制度存在着一定的缺陷。政府既是裁判员，也是运动员。
例如：国有建设用地使用权招拍挂出让制度与市场监管制度不兼容，招拍挂制度产生于成熟市场经济国家，这些国家的政府是公共政府，没有自己的市场利益，因而从市场制度设计源头提供实现信息尽量对称的度，并加以监管。而在我国政府垄断的土地市场上，政府既是制度设计者，又是行政主体、执法主体、管理主体、产权主体、市场主体，作为这样的政府，完全有技术条件出于自身利益的动机和目的，一方面从监管制度设计上提供有利于自己的公共服务，一方面即使存在监管制度，也可以凭借手中掌握的公权躲避监管，从而毫无顾忌地排斥招拍挂制度，制造有利于自己的市场交易信息，从而使土地出让处于绝对的信息不对称地位。
（四）信息不够透明、导致土地市场难以健康发展
土地信息不够透明，不仅是渠道不畅通，而且还存在着故意隐瞒以及为特定的人或开发企业设置门槛。
国有建设用地一级市场出让与二级市场转让制度建设不完善，致使土地出让产生漏洞，大量国有资产流失。
三、规范国有建设用地使用权招拍挂出让制度，促进经济社会可持续发展
政府不仅需要规范国有土地招拍挂出让制度，还需总结经验探索新的土地出让途径。
（一）进一步规范和完善现行招拍挂制度，积极探索新途径
国土资源部在招拍挂土地制度的基础上探索性推出四种新的土地招拍挂方式：一是“限房价、竞地价”；二是“限地价、竞房价”；三是“商品住房用地中配建保障性住房”；四是“土地利用综合条件最佳”等创新模式。并已在北京等大城市中试点运行，取得了积极的效果，也说明我国在土地出让制度中正积极探索着新的途径，其意义重大。
西宁市土地交易信息中心在实际工作中，也积极探索新方法，借鉴东部地区先进的运作手段，杜绝在国有建设用地使用权招拍挂出让程序上的漏洞，正加紧建立网络建设，完善土地交易平台，积极推行国有经营性建设用地网上挂牌出让方式。通过网上发布出让公告信息，明确土地开发利用、竞买人资格和违约处罚等条件，组织网上报价竞价并确定竞得人。这有利于进一步遏制土地交易中的腐败行为。
（二）“综合评标”完善现行招拍挂制度
在当前房地产市场处于敏感的时期，可以通过“综合评标”等方法，设置土地有偿出让和投入开发的前置条件（门槛），避免投机行为和恶意操作。
在当前体制下，招拍挂是合理、有效的交易制度。既可以防止产生寻租腐败等不良现象，又可以实现国有资产价值最大化，还能加快城市建设资金的筹措，有利于城市化的推进。但土地是公共资源，具有数量有限、不可再生等特点，因此“价高者得”不能成为招拍挂制度的唯一原则或最高原则，要纠正实际操作中把有偿出让制度单纯理解为“价高者得”的倾向。特别是在当前房地产市场处于敏感的时期，可以通过“综合评标”等方法，设置土地有偿出让和投入开发的前置条件（门槛），避免投机行为和恶意操作。
“综合评标”的关键在于构建评标体系，即指标设置及权属设定。指标设置主要分两个层面：一是技术层面，主要是土地使用和开发条件。如土地用途、容积率、节约集约程度、绿化比例、环境要求、建筑高度、建筑结构、销售限价、销售方式、开工竣工时间、闲置处罚等。二是商务层面，主要是规定投资竞买人的相关条件，限定其参加竞拍的资格。如企业注册资本、企业资质、开发业绩（如开发量、获奖情况等）、银行信用等级、社会信用等级、社会责任和信誉、历史变迁、企业用地记录（有无闲置土地、有无违法用地、有无违反土地出让合同的行为）等。在满足上述条件的基础上，运用数学模型和计算机工具等科学方法，实行人机结合、综合评价，组织一定的人员，按照规定的程序，进行科学、客观的评定后，按“得分最高者得”的原则，择最优者中标。
（三）取之于民，用之于民
“取之于民，用之于民”，政府通过土地的出让取得的高额收益应回报于民众，城市的基础设施建设与百姓的安居乐业都是政府应该优先考虑的，保障性住房及廉租房的建设才是政府抑制高房价的措施。
（四）招拍挂土地制度要信息透明公开、公平、公正
信息透明，是招拍挂制度需要规范的要素。信息透明、信息畅通才能有效地保证在土地出让过程中做到公开、公平、公正，遏制腐败现象的发生。西宁市在国有土地交易市场中采用多渠道、多元化方式公开信息，国有土地的出让金额逐年提高，为西宁市的经济发展提供了有效的保障。
（五）建立可执行的土地招拍挂监管制度
为了确保招拍挂出让顺利进行，应建立行之有效的监管制度，着重从以下几方面实施全程监督：对招商方案、招标标底、起拍价和底价、竞买保证金的确定是否经过集体会审；评标人是否按规定标准和要求评标，拍卖主持人是否按公平、公正的要求进行拍卖；挂牌出让是否按规定程序操作等等，每个环节实施全方位的监督、监管，杜绝制度上的缺陷，保护好干部队伍，净化国土环境。
总之，土地使用权招拍挂出让制度是目前我国经济发展的一个推动力，有利于搞活市场、有利于城市化进程和社会经济的发展。只有建立起与之兼容的制度基础，同时探索新的土地出让制度及保证该制度绩效的发挥，才能保障我国经济快速发展，房地产业健康发展，有利于社会稳定。
作者单位：西宁市土地交易信息中心
责任编辑：王丽华
本文来源: 国土资源厅
08.05.2014 18:12
省委召开常委会会议 王建军主持
5月10日，省委召开常委会会议，水利厅
12.68亿元财政资金支持全省重大水利工程建设
我省集中力量推进一批全局性、战略性节水供水重大水利工程，近日省财政厅下达资金12.水利厅
省直机关工委党员干部参观廉政教育基地
4月12日，水利厅
我省完成千余名省管干部个人有关事项报告数据录入工作
为切实做好领导干部个人有关事项报告年度集中录入水利厅