土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础，对农民具有生活、就业、直接收益、财产继承、地产增值、重新获取六种效用，这些效用在现阶段，综合体现在土地对农民的社会保障方面。据研究，土地的社会保障效用可达到农村土地总效用的51.32％。近年来随着我省经济的持续快速发展，全省征地面积持续增加，征地面积达47.35 万亩，被征地农民达到18.46 万人。农民被动失去土地，理应以社会保障来代替其原来以土地保障为主的农村社会保障，这就是“以土地换保障”，但我省现行的征地补偿和安置仍延续计划经济体制下的补偿安置体制，其补偿机制已经严重滞后于社会发展。被征地农民的补偿安置问题已成为土地管理工作中的焦点和难点。因此，研究被征地农民的多元化补偿安置问题已迫在眉睫。
一、现行征地补偿安置方式存在问题及原因
青海省的征地补偿安置方式主要是传统的一次性货币安置和农业内部安置；另外，近几年来也不断探索出了适应 社会需求的第二、三产业补偿安置方式。
从长远看，被征地农民一旦将一次性货币安置补偿费用完，生活便没有着落，造成“货币安置等于没有安置，钱用完了还是要找政府”的结果。从公平性的角度来说，一次性货币安置以市场形式为外衣，通过行政行为剥夺了农民的权利，违反了公平原则；从权益上说，一次性货币安置事宜是由集体土地所有者代表与征地者谈判，众多被征地农民的真实意愿得不到充分体现。农业内部安置就是将被征地农民继续留在农村，在剩余的土地上继续土地经营，是一种比较稳定的安置方式。但我省人均耕地面积仅有1.52 亩，且旱地多水浇地少仅有一季收成，难以保障其生存问题。
被征地农民以前主要以种植为生，缺乏非农产业所需要的劳动技能。而现代企业技术密集程度较高，对所吸纳的劳动力的劳动技能与文化素质水平要求较高。农民综合素质低与就业岗位的知识需求形成明显错位，致使大部分农民成为就业中的弱势群体，难以找到适合自己的岗位。从事第三产业的服务行业，由于流动性较大且处于不稳定的环境以及缺少相应的社会保障，随时面临着失业。由此可见，以上补偿安置方式属于短期行为，不能很好地保障被征地农民的长远利益。
现行的征地补偿安置体制已造成了一系列严重的社会问题。首先，由于违反了公平原则，农民对征地行为已产生严重抵触，加大了现行征地难度，出现了阻挠施工以及频繁上访的现象，影响了社会的稳定。其次，被征地农民发展权利空间不足，被征地农民由于受文化水平的限制，政府不能很好的引导农民进行金融投资或再次创业，在得到货币补偿后进行盲目投资以及对通货膨胀的不能预测，大多导致出现二次失业。再次，被征地农民合法权益没有得到很好的维护，被征地农民连最基本的讨价还价的权力也没有，更无产权中的所有权、收益权和处分权，仅仅得到的是政府按照统一年产值和区片综合地价计算出的金额，没有考虑土地二次升值的收益，土地在二次、三次市场升值的价值全部由政府收益。最后， 虽然被征地农民“农转非”身份已实现，但仅限于户籍的改变，没有妥善处理好被征地农民的社会保障机制，被征地农民就业、养老、子女教育、最低生活保障不能与城镇居民享有同等的待遇，还要为变就业方式、生活方式而付出大量成本，这导致被征地农民的不满情绪和逆反心理呈现上升趋势。
二、被征地农民多元化安置补偿
随着青海省“三区”建设和城镇化进程的加快，如何切实做到被征地农民合理补偿，妥善安置，不仅关系到为经济建设和社会发展提供空间支撑而且关系到社会稳定和经济的可持续增长。因而我们必须站在全社会、全方位的角度去研究思考，这就需要革新安置思路，拓宽安置渠道，真正做好安置工作，不断探索和完善保障被征地农民生活的新途径和方法，建立一套行之有效的社会保障制度势在必行。
（一）提高征地补偿标准，实现被征地农民生活水平不降低
随着青海省经济的发展和物价的上涨，原有的征地补偿标准已不能适应当前需要。如青海省农牧民人均纯收入由2010 年的3862.68 元，提高到2013 年的6196.39 元，三年间增加2333.71 元，年均增长率为20.14%，但青海省的征地补偿标准仍停留在2010 年前的水平。为保持青海省征地标准的现势性、合理性、保护被征地农民的合法权益，进一步实现征地补偿水平为社会发展建设的匹配性，应根据现有生活水平更新征地补偿标准。例如海东市在征用海东工业园区曹家堡临空综合经济园补偿标准为水浇地4.68万元/ 亩，旱地3.06 万元/ 亩，但该地区青海省人民政府规定的征地统一年产值标准为水浇地3.12 万元/ 亩，旱地2.04 万元/ 亩，海东市的征地补偿标准比现行的标准每亩分别高1.56 万元和1.02 万元。当地被征地农民执行的征地补偿标准比较满意。
（二）建立被征地农民基本生活保障制度，实现城乡一体化保障
在城市化快速推进进程中，政府出台了一系列保障被征地农民的政策、标准和准入条件，但被征地农民在社会养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助、社会福利以及子女教育等方面仍不能享有与城镇居民平等的待遇，让拥有“农转非”身份的被征地农民感觉自己是城市的“二等公民”。这就需要在国家层面上出台和制定统一的城乡一体化的保障制度，以整合现有的城市居民、非城镇居民的各项社会保障，通过整合最终实现城乡一体化的保障体系。让被征地农民真真成为“平等公民”。
（三）建立土地收益制度，赋予被征地农民集体土地的收益权
青海省属于“老少边”地区，大多数农民还得靠土地来发展。为保障农民长期稳定的收入，结合土地管理改革在“同地同价同权”的背景下，可探索建立土地收益制度，使集体土地所有者以自己的身份，将被征用土地和建设用地做为资本出租或作价入股，农民拿着土地使用权参与分配，给农民以稳定的收人获得长久的土地收益，以维护自己的长期生存。这一探索可率先在国家和省级重点建设项目中入股试点，例如在交通、通讯、能源、水利等基础设施的建设项目，可采取渐进方式，梯次推进的方式。使农民稳定地分享建设项目带来的收益。
（四）探索土地资产权利，合理分配土地后期升值收益权
经过多年的改革，土地本身的支撑功能由原来的保障基本生存显化为土地资产权利的升值、交易和长期保障功能，土地被政府征用进入市场后由单一的农业用地变成工业、商业、基础设施等不同用途的用地，其土地增值收益比原土地征用标准收益增加数十倍。但在这一过程中被征地农民没有取得任何收益，所有增值利益均有政府取得。为正确处理国家、集体、个人三者间增值收益的分配，合理进行土地增值收益的再分配，在不搞一刀切的前提下可探索按土地区域、土地用途等因素分配土地增值后的收益。例如在同一行政村范围内不同的区位，政府在征收土地后经过基础设施建设，其土地功能发生了显著变化，如商业用地和工业用地出让获取的增值效益有较大区别，划拨与出让方式取得的土地有更大的区别。因此，首先政府应把用于征地及基础设施建设的费用予以核减，在对其剩余收益进行统一协调和合理分配；其次，村集体组织可利用增值收益尝试开展一些经营性的业务，如建立集贸市场、停车场、花卉基地等，对失去土地失去劳动能力的供养人员给予优先考虑，建立长期有效的保障机制，再考虑其他失去土地而具有劳动能力的人员增值收益分配；最后，政府分配增值收益不应实行平均主义，还要综合分析每户的人口数及家庭收入后按相关权益再分配。
（五）改革农村土地产权制度，建立统一的城乡土地市场
目前，农民对土地只有占有和使用权，而没有处置权和收益权。农村土地产权仍然不完整，从实质上不能切实维护农民的土地财产权益。所以必须要对目前的相关法律进行修改，真正确立农民是农村集体土地所有权的主体，让农村土地产权进一步清晰化，让农民在土地面前真正知道自己拥有什么权力和义务，让政府或集体组织不能随意征占属于农民使用的土地。通过土地利用总体规划控制土地需求，调节土地市场运行，打破城乡分割的二元市场，在不改变土地所有权性质的前提下，充许农村集体建设用地直接进入市场交易，落实农村土地资本化经营，改革土地税费制度，建立统一的城乡土地市场。真正实现农村集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”。
（六）完善土地征用管理制度，维护被征地农民合法权益
现行法规对征收土地的定向用途及被征地农民安置目标、原则未做出明确的规定，比较笼统和抽象化，特别是对被征地农民“原有生活水平”如何估算等没有明确的解释，对安置途径没有具体规定。致使在操作和管理方面缺乏依据。因此政府要尽快完善相关目标、原则、途径及程序方面的制度建设，建立区分征收土地用途公益性和经营性的管理制度，不仅对征地进行严格的界定，对公益性的内涵、外延进行明确的解释，而且对补偿性行为如何取得土地，如何从征收外的其他方式获取出台相关法规政策。多元落实农民安置补偿，确保本征地农民生活水平不降低，生活质量不降低。
作者单位：青海省国土资源厅耕地保护处