九万里风鹏正举 我省司法体制改革先行试点工作综述

　　人无信不立，国无法不治。

　　深化司法体制改革，是全面依法治国的关键举措；推进司法体制改革试点，是探路先锋，也是破冰之旅。

　　青海，作为全国司法体制改革7个试点省份之一，于2014年3月领受了司法体制改革的试点任务。此后，青海省在完善司法人员分类管理、落实司法责任等方面的改革稳健起步，有序展开。同年11月，12个先行试点人民法院、人民检察院踏上“破冰之旅”，按照我省改革试点工作方案的部署要求，结合实际积极探索可复制、可推广的经验。截至今年6月底，这12个单位的试点工作取得了阶段性成果，达到了预期目的，为全省全面推开改革试点工作奠定了基础、创造了条件。

　　 蹄疾步稳的推进,激起改革创新的热情

　　过去半年，青海司改在一项项革故之举中破冰，试点工作在一项项鼎新之措中展开，省委省政府高度重视、运筹帷幄，以坚定的决心和担当、坚毅的勇气和智慧，把握大局、科学实施，引领改革试点工作稳步前行。省委书记骆惠宁先后两次主持省委常委会议、三次主持专题会议，听取试点工作情况汇报，研究部署试点工作。骆惠宁明确指出，中央把青海列为试点省份，不仅是对青海的信任，也为解决长期困扰司法工作的一些深层次问题提供了前所未有的历史机遇。做好改革试点工作不仅可以有效解决青海司法工作中存在的一些突出困难和问题，也可以为全国有类似省情的地方提供借鉴，青海要坚定不移地贯彻中央精神，做好试点工作。省长郝鹏专门在省委政法委提交给省委省政府的情况汇报材料上作出批示，明确要求各相关部门要积极支持、通力合作，为改革试点创造条件。省委副书记王建军强调要准确把握中央和省委改革部署要求，紧密结合青海实际做好改革方案的设计，并深入西宁市先行试点单位调研指导改革。省委常委、省委政法委书记张光荣多次主持召开专题会议，及时传达学习中央和省委有关精神，并就司改工作作出总体部署安排，研究解决重点难点问题。省法院、省检察院主要领导亲力亲为，组织、人社、财政、编办等成员单位，人大、政协有关专委，试点地区党委政府，各先行试点单位高度重视、密切配合，强力推进改革试点工作。

　　迈开步子，甩开膀子。根据省委省政府的统筹部署，2014年4月份开始，省委政法委开展了为期3个多月的深入调研，特别对我省少数民族地区的一些特殊性问题作了透彻了解，细化分析。同时，派专人赴上海、广东、湖北等试点省市学习考察，为搞好我省改革试点工作借鉴有益经验。

　　在前期充分调研的基础上，我省根据中央政法委《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》精神，拟定了青海省的试点工作方案并经省委常委会议审议通过。围绕试点工作方案，结合青海实际，我省还有针对性地制定了《青海省法院主审法官合议庭办案责任制办法(试行)》、《青海省法院办案人员权力清单(试行)》、《青海省检察机关司法责任追究办法(试行)》等33个单项方案和配套办法。

　　一批又一批数据的汇总和分析，一次又一次的观点碰撞和“头脑风暴”，一个又一个方案的修订完善，为每一项工作方案都能更接地气、更有针对性和操作性提供了可能，也为青海司改试点绘制了清晰明确的“施工图”。

　　同时，为了进一步检验方案的可行性，经过统筹考虑全省各地区实际情况和城市、农村、牧区的不同特点，我省确定在西宁市城西区、海东市、海东市民和回族土族自治县、海西蒙古族藏族自治州格尔木市、海北藏族自治州、果洛藏族自治州玛沁县的人民法院、人民检察院开展先行试点，积累经验。

　　 39%，一个牵动全体司法人员神经的数字

　　按照中央司法体制改革试点工作部署，建立司法人员分类管理制度，其中法官检察官员额数不超过本单位中央政法专项编制的39%，这意味着，原先在一线办案的部分审判员和检察员、部分具有法官检察官身份的行政人员，将要退出法官检察官的行列。

　　老法官有点郁闷：办了一辈子的案子，到老了失去法官身份，让人情何以堪？

　　年轻人有点担心：脑袋里装了不少书本知识，但缺少实际办案经验，如何过关入额？

　　院长、检察长们也在琢磨：自己很少在一线亲自办案了，还能不能入额？将来有一批人员入不了额，怎么安置岗位、安抚人心？

　　但是，员额制的本质就是推进法官检察官队伍的专业化、职业化建设，把审判权、检察权交到政治素养强、专业素质高的司法人员手里。

　　惟其艰难，更显勇毅；惟其磨砺，始得玉成。即便改革难免阵痛，也要下决心推进，努力打造员额制“青海样本”。

　　因此，在试点过程中，按照中央和省委制定的方案框架，我省严格明确员额控制目标，过渡期满后实现法官检察官占人员总数39%以下、司法辅助人员、司法行政人员占比也分别调整到46%以上和15%左右的控制目标。

　　但是，我省地域辽阔、服务半径大、地区差异大、办案成本高、办案难度大，再加上近年来进入司法渠道的案件呈大幅度增加，完全按照员额目标定额，对我省的很多基层法院、检察院并不适用。针对特殊的省情，结合实际，试点方案明确提出按照因素法，采用比例制为主、定额制为辅的方法确定法官、检察官员额，明确编制数在30人以下的案件数量较少的基层法院、检察院，按照7至10名的定额确定员额。

　　“就拿我们玛沁县人民检察院的情况来说吧，我们现在有21个人，如果按照39%的比例制，那改革以后我们院里就只有8个检察官。可是我们辖区的服务半径都比较大，到最远的下大武乡是五百公里，开车去也得走一天，试想，就这几个检察官哪够啊？所以，定额制就很适合我们，这次确定的检察官人数，保证正常工作是没问题了！”玛沁县人民检察院副检察长张宏伟说。

　　截至目前，我省司改试点首批119名入员额法官、96名入员额检察官的遴选工作顺利完成，所占比例控制在总员额比例(39%)的75%以内，这为暂时未能入额的人员再次遴选和优秀人才留下了入额空间，这样的做法彻底打破了年轻法官、检察官们最初担心的“论资排辈”，极大地调动了大家支持司法体制改革、参与推进员额制的积极性。同时，首批59名法官助理、56名检察官助理的择优选任工作全部结束并到岗。

　　合格的领导干部不一定同时是合格的法官、检察官，为了科学合理使用员额，调动法官检察官到一线办案的积极性，在我省的司改先行试点工作中，试点法院、检察院院级领导均暂未入额，等到下半年试点全面推开后，这些领导干部也要严格依照统一标准和程序参加遴选，这一做法得到了中央政法委的充分肯定。

　　此外，我省还建立了有别于普通公务员的司法人员招录制度。前不久，首批公开招录的193名司法辅助人员已全部分配到岗；培训工作有序推进，首批入员额法官检察官任前培训已结束；未入额人员培训提升计划已制定，培训院校已落实，规范化、高标准的培训工作即将展开。同时，我省面向优秀律师、法学学者等法律职业人才选任法官检察官的工作将于7月份启动，交流轮岗实施办法和对口支援省份法官检察官来青援助工作也在协调推进中。

　　 司法责任制进一步完善，绝大部分案件由主审法官、合议庭裁决，由主任检察官决定

　　完善司法责任制，是深化司法体制改革的核心。针对群众反映强烈的司法不公、冤假错案等问题，中央把“司法责任制”作为改革的“牛鼻子”，明确提出“让审理者裁判，由裁判者负责”。

　　那么，在无样板可循、无经验可借鉴的司改试点中，青海该如何完善司法责任制呢？

　　首先，先行试点法院、检察院制定了一批落实司法责任制的制度措施，包括办案人员权力清单、法官检察官岗位职责、违法办案责任追究办法和院长检察长、庭处长监督办案制度等。同时，整合、完善办案组织，法院通过组建审判团队，检察院通过建立主任检察官办案组，对审判、检察业务工作实行扁平化管理，提升办案质效。

　　“像我们城西区人民法院吧，改革试点之初，我们就明确了主审法官、合议庭及其成员的办案责任，组建了12支审判团队，大部分案件不再经过院长、庭长的审批，案件的裁决文书也由主审法官自己签发。只有极个别重大、疑难案件，才交给审判委员会讨论决定。”西宁市城西区人民法院副院长吴宝宁介绍。

　　其次，我省各试点单位还明确主审法官、合议庭法官、主任检察官、检察官各负其责，对案件质量终身负责，严格错案追究，并改革完善了审判委员会、检察委员会制度。

　　落实司法责任，让审理者裁判，使法官检察官的主动性得以充分发挥；由裁判者负责，是为了确保司法权力关在制度的笼子里。放管结合，旨在让法官检察官“以至公无私之心，行正大光明之事”，让每一起司法案件经得起时间的检验。而建立健全办案质量终身责任制和错案追究倒查问责制，则让法官检察官感受到了从未有过的压力，让他们在办案时不敢有任何懈怠。

　　“按说我这样四十多岁、有二十几年工龄的老检察官，应该能够更淡定地面对这次改革，但事实是，我办案的责任心比以前增强了不少。就感觉每个案子拿到手里都是沉甸甸的，想想要终身对自己办过的案子、对自己的签名负责，你由不得自己不加倍谨慎、不努力学习以提高业务能力！”海东市人民检察院检察官李雪梅感慨地说。

　　经过一段时间的运行，目前，我省12个试点单位落实司法责任制的效果开始显现，试点单位法官检察官的办案责任明显增强，办案时间缩短，办案质量有所提高。

　　与此同时，以提高薪酬待遇、建立相应激励机制为目的司法人员职业保障制度的工作已经启动，建立省以下地方法院、检察院人财物统一管理体制的工作也稳步推进，先行试点单位模拟测试工作已完成，从明年起这些单位财物由省级财政统一管理。

　　……

　　司法公开、司法公正、立案登记……这些百姓心中的所想所盼，正被时光的如椽之笔书写在司法体制改革试点的恢宏画卷上。

　　惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。过去的半年时间中，青海司法体制改革试点工作向着完善司法人员分类管理、落实司法责任的目标迈出了坚实、关键的第一步。

　　“多少事，从来急”“一万年太久，只争朝夕”。以公平正义为最终目的，以群众满意度为评判标准，青海司法体制改革试点工作接下来要做的，是总结经验，凝聚共识，调动一切积极因素，共同助力司法体制改革试点在全省推进。

　　 海北州法院： “借”个法官来审案

　　用“借”个法官来审案形容海北藏族自治州人民法院员额制法官的配置情况，是比较形象的。为什么要“借”个法官呢？这还得从头说起。

　　司法体制改革试点前，海北州人民法院在一线办案的法官有26名，改革以后，首批进入员额制的法官只有14名，法官助理8名。与此同时，海北州人民法院受理的常规案件数量却大幅度增加，仅今年上半年就受理了166件案子，这是去年全年的案件量总和。因此，为了切实解决办案人员和案件数量比例严重失调的矛盾，海北州人民法院根据7个业务庭的特点，在全院设了8个合议庭，其中，承接案件多的民事审判第一庭“配备”了两个合议庭。与此同时，海北州人民法院还根据“3+1+1”，即“三个法官、一个法官助理、一个书记员”的模式，配备了合议庭审判工作人员。

　　显然，按照海北州人民法院现有法官人数，是不足以支撑这种“组合”的，于是，他们想了个“借”法官的办法，就是案子多的合议庭，可以在有需要的时候，去案件比较少的合议庭，“借”一个法官来凑够人数，组成“3+2+2”的标准合议庭模式审理案件。比如，民事审判一庭配备的两个合议庭，先期只有五名法官，具体办案时，他们就可以去其他合议庭”借“个法官了。这种“交叉办案‘的方式，同样适用于法官助理和书记员，既有效地缓解了办案人员少的矛盾，又使法官们在业务上得到了比较全面的锻炼和提高。

　　 城西区法院：审判团队很出彩

　　与西宁市城西区人民法院法官杨萍的交谈，让人印象比较深刻。原因是，“审判团队”这个新鲜词语时不时从她嘴里蹦出，让人觉得原来印象中庄严持重的法院，眼下仿佛也跟改革前沿的时髦词语搭上了边。

　　不得不说，组建审判团队，确实是城西区人民法院推行司法体制改革试点工作的一大亮点。在接到司改试点任务后，城西区人民法院领导班子一边“扒拉家底”一边合计：实行司法人员分类管理后，首批进入员额的法官是24人，但辖区服务人口多、受理案件多、审理难度大、审判周期长、群众要求高，如果不在这方面搞点创新，估计试点任务得打“折扣”，就这样，“审判团队”应运而生。

　　城西区人民法院审判团队的组建模式是这样的：就是将全院进入员额制的法官和工作人员分为法官、司法辅助人员、司法行政人员三类，按照法官、法官助理和书记员的不同比例，组建12个审判团队，编入现有业务庭室。其中，按照“2+2+2”，即2名法官、2名法官助理、2名书记员的模式，组建了刑事、民事、环境资源3个专业审判团队，分别编入刑事审判庭、民事审判第一庭和环境资源审判庭。剩余的17名法官，按照“2+1+2”，即2名法官、1名法官助理、2名书记员的模式，组建9个审判团队分别编入刑事审判庭等处室依法独立审理案件。

　　同时，按照案件情况的不同，上述12个团队可以灵活分解为5个以上的办案单元，比如两名法官各自独任审判案件、两名法官加上一名人民陪审员组成合议庭等，这样就最大化地利用了审判资源。

　　现在，城西区人民法院在法官数量减少、受理案件激增的情况下，基本实现了收结案的平衡。截至5月20日，院里共受理各类案件2573件，同比增长100.94%，审执结1352件，同比增长103.38%。

　　 海东市检察院：“滴灌式”思政工作稳人心

　　这次司法体制改革试点工作被称为“触动了一部分人的奶酪”，试点单位司法人员的思想波动在所难免，对此，海东市人民检察院党组坚持首抓思想发动，通过座谈交流、动员答疑、一对一谈心等多种形式，形成共识，凝聚力量。

　　任务一经领受，海东市人民检察院便成立了调研小组，对海东市经济社会发展状况、本院近年来办理案件数量、干部结构、财务装备等基本情况进行了全面调查摸底，并派出3个调研组，到6个基层院调查研究、征求意见建议。同时，集中学习、集体讨论和个别谈心相结合的学习教育活动也紧紧跟上，为期一周的检察体制改革试点思想政治工作培训班，也让全院干警对司体改革试点工作有了更深入的了解。此外，上百份调查摸底表也发放到了全院干警手中，你参加不参加员额制遴选、你想选择个什么工作岗位等等问题，都在回答之列。

　　更重要的是，海东市人民检察院院领导、各部门负责人全部出马，跟各部门干警交叉谈心、掌握思想动态，这种点对点、面对面、滴灌式的教育疏导举措，使得院里的干警基本上都充分了解了改革的意义，为各项试点工作的稳步推行奠定了坚实的基础。

　　此外，针对综合管理工作暂时还离不开检察官的问题，海东市人民检察院探索建立了检察人员AB岗制度，即少数检察官的主岗设在办案部门，但同时，他们会在综合业务处室担任B岗职务，承担相关工作，这种做法既解决了过渡期间的工作衔接问题，也为今后的专业化发展奠定了基础。

　　 玛沁县检察院：人员定额更科学

　　在这次司改试点中，考虑到特殊的地域环境等因素，玛沁县人民检察院成了员额制“青海样本”的示范点，也就是检察官人数不是按39%的比例，而是按照定额制来确定。这样，院里就有了10名检察官，比比例制的8名多出来了两个名额，首批有5名检察官进入员额制。

　　跟科学的人员分类相配套的，是检察院内设机构的大整合。原有的7个内设科室“摇身一变”成为“两部两局”，即刑事检察局、职务犯罪侦查局、综合业务部和行政事务部(含原办公室、政工、党建和后勤管理)。

　　而跟人员分类和内设机构整合“相配套”的，是玛沁县人民检察院司法人员的工作态度和敬业精神，相比以前有了十分明显的转变。大家发现，现在很少能在单位见到接了案子的检察官和助理检察员们的身影，因为他们不是去办案了就是去学习讨论了。

　　对此，31岁的检察官乔才本深有感触，“以前接了案子，我可能看一下基本内容，就交给科室讨论了。现在案件质量全部由自己负责，没有了‘靠山’，我肯定要花大把的时间和精力认真做好审查环节的工作，哪有偷闲的功夫呀！”