陆益龙：让户籍制度回归到纯粹的人口信息管理制度

      近日，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），提出为落实中央城镇化工作会议精神，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，需进一步推进户籍制度改革。

　　《意见》的发布，意味着新一轮户籍制度改革的开始。那么，我国户籍制度为什么要改呢？还要改什么呢？ 围绕户籍改革的相关问题，记者采访了中国人民大学社会学理论与方法研究中心副主任陆益龙，请他从学术的角度谈谈这次户籍制度改革的背景、必要性和重要性。

　 　户口的烦恼

　 　中国社会科学网： 作为全面深化改革内容之一的户籍制度改革在今年夏天正式破冰，据您研究来看，我国户籍制度是如何形成的？其历史作用如何？近年来，户籍制度饱受争议，您认为当前的户籍制度存在哪些问题？

　　 陆益龙： 中国户籍制度有着悠久的历史传统。在传统社会里，户籍制度主要发挥着“编户齐民”、征调赋税、徭役及社会控制的功能。现行户籍制度的原型是1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例最初主要是为了进一步健全和完善人口登记与管理，所以其中的关键内容主要有三个方面：一是实施全民户口登记；二是区分城镇和农村户口登记；三是实行户口迁移变更证明。这一法律条例在当时主要服务于人口与社会管理，并未起到构筑城乡二元结构和限制人口自主流动的作用。然而，在推进城市工业化的过程中，户口登记条例在具体管理实践中逐渐被演绎和建构为城乡二元户口及自主迁移限制的户籍制度，而且户口之上粘附了各种各样有差别的资源和利益分配规则，从而形成了很多人为户口而烦恼的现行户籍制度。

　　历史地看，户籍制度的推行，对中国的民族工业体系的建立与发展、工业化及城市发展起到了某些积极的作用，同时对社会秩序及人口管理也有积极的意义。但是，不可否认的事实是，该制度也在中国社会构筑起了种种社会城墙，对城乡差别、区域发展失衡及其它社会不平等都具有不可推卸的责任，由此也严重影响当前社会发展的公平和效率。

　　首先，农业户口与非农业户口的二元户口身份，加上户口迁移和转变的限制，为城乡不平等待遇提供了制度保护。改革开放后，城镇流动人口或“农民工”的待遇问题，实际成为一种新型的城乡差别。据测算，每年有2亿多农民工要为城镇建设与发展节省3万多亿元的成本，换句话说，农民工因身份问题每年损失3万多亿元的权益。其次，由于过严的户口迁移与转变的限制，人为阻碍了人、财、物在区域间自然、均衡地配置，在较大程度上造成了中国等级化的社会空间，也就是区域社会经济发展的不平衡。此外，户口问题也是当前百姓普遍关注的教育不公等其它社会不平等问题的一个症结。

　　所以，简单地说，现行户籍制度的问题就是给普通百姓带来了种种不必要的烦恼。一本户口簿和一纸迁移证不知让多少普通人为之苦恼。

户籍制度改革的新亮点

　 　 中国社会科学网： 近年来，户籍制度进行了很多改革，多地也进行了探索，您如何评价？日前，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，在您看来，《意见》出台的背景是什么？《意见》的出台有哪些新亮点？

　　 陆益龙： 这次国务院印发的《意见》要求进一步推进户籍制度改革，标志着户籍制度将有新的改革。事实上，现行户籍制度并不是一成不变的。改革的呼声不断，改革也在不断推行。早在1977年，就有将“农转非”指标调高到1.5/1000，即市镇准许迁入和从农业户口转为城镇户口的人数不得超过城镇常住户口的1.5/1000。1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，推出了“自理口粮户口”的改革措施。1992年之后，随着粮食统购统销政策改革，多地户口管理机关推出“当地有效常住户口”的改革措施，如上海市的“蓝印户口”政策，以及多地出现的变相“卖户口”现象，都曾被视为户籍改革。

　　此次新一轮户籍制度改革，主要是在党的十八大和十八届三中全会提出新型城镇化战略的大背景下推进的。从改革的总体目标来看，主要是要达到统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。

　　就《意见》提出的具体户籍制度改革内容而言，主要有三个新亮点：

　　第一个新亮点我认为是取消了农业户口与城镇户口的二元户口划分，实现了一元化的户口政策。可能有人认为这仅仅是在户口登记上的名称的统一，并不一定有助于促进城乡平等和一体化。其实不然，户口一元化是平等身份制度的标志，由此从法律层面保障了公民身份的平等。尽管推进城乡一体化、消除城乡差别依然任重道远，而取消城乡二元户口划分则是迈出了坚实的一步。没有了城乡有别的户籍身份制，户口歧视也将失去制度保护。类似于“同工不同酬”、“同城不同待遇”、“同命不同价”的不合理措施也将失去法律基础。

　　此次改革的第二个新亮点在于放松了户口迁移控制。《意见》提出要全面放开小城市及建制镇的户口迁移限制，有序开放中等城市的户口迁移，合理规定大城市的户口迁移准则，对特大城市人口迁移还要严格控制。所以，尽管《意见》没有提出具体的户口迁移规则，但体现的基本精神就是除特大型城市外，城市要尽量放宽户口迁移限制。

　　现行户籍制度发挥效力的一个重要机制就是对居民自主迁移户口的行政控制，无论居民是否具备迁移和定居条件，要实现户口迁移都非常艰难。过于严格的户口迁移控制，不仅给真正有迁移需要的普通百姓带来烦恼，而且也影响到了社会的公平和效率，因为只有每个公民能够自主地、理性地发展，社会福利才能达到公正和最大化。所以，放开城市户口迁移限制，是改革的一大进步。

　　改革的第三个新亮点就是剥离性改革，或者说配套改革。现行户籍制度是一项综合性、基础性社会管理制度，有各色各样的资源利益分配和社会管理都粘附在户籍之上，所以光靠改革户口登记制度，可能难以达到改善社会治理、促进社会公平正义的目标。必须有相应的剥离性改革措施，即尽可能将粘附在、挂靠在户口之上的分配原则和管理措施剥离开来，这实际也就是户籍制度的配套改革。如《意见》强调，要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

　　某种意义上说，户籍制度的配套改革难度超过户籍制度自身的改革，因为与户口挂钩的利益关系和管理体制有很长的历史，短期内要彻底剥离有很大难度。所以，《意见》也给地方政府的改革创新提供了空间和余地。但《意见》发出了要致力于改革粘附在户口之上的一些不合理体制和政策的信息，而且也指出了一些需要进一步改革的领域。随着这些改革进一步推进，会对城乡一体化、基本公共服务均等化和新型城镇化的健康、协调发展，都将起到积极的作用。

户籍制度改革前瞻

　 　中国社会科学网： 您如何评价此次《意见》的出台？户籍制度改革涉及到很多方面，您认为未来应该如何进一步深化完善？请您结合此次户籍改革谈一谈，本次户籍改革对于推动人口流动、城乡一体化、以及新型城镇化方面的意义。

　 　陆益龙： 随着《意见》的发布，将推动中国新一轮的户籍制度改革。那么，新一轮户籍制度改革是否能让人民群众彻底告别户口的烦恼呢？

　　对新一轮的户籍制度改革，我们需要看到其对社会治理现代化、促进社会公平正义、推动城镇化具有较多积极的意义。但同时也需要理性地静观和看待改革，户口问题的烦恼由来已久，指望一次改革解决所有问题是不现实的。

　　而且，我们应该知道，户口问题不仅仅是流动人口或“农民工”关心的问题，也不仅仅是城乡关系问题，城镇社会也有各种各样与户口相关的问题，而且这些问题在现阶段乃至未来一段时期，也会很突出。城镇居民为户口而烦恼，主要是因为户口与下一代的教育问题直接挂钩。如果不进一步推进教育改革，不解决优质教育资源既包括基础教育也包括高等教育资源的公平合理配置问题，将不仅仅制约进一步的户籍制度改革，而且随着城镇化发展还会使户口问题更为尖锐。从当前及未来一段时期中国社会发展特征及趋势来看，进一步推进户籍制度改革，必须重点抓教育领域的配套改革，既要解决教育资源配置不公问题，同时又要让户口与教育资源获得脱钩。

　　目前，《意见》主要提出了新一轮户籍制度改革目标、原则和范围，具体的改革实施细则还要有待于地方政府因地制宜地去制订。因此，户籍制度改革的实际效果，还有待于地方政府出台相应的改革措施和实施细则。如果地方政府跳不出地方保护主义的局限，如果地方政府将新的户籍制度改革理解为刺激人口城镇化的经济政策，那么改革的价值和意义将会大打折扣，甚至可能会出现新的“后遗症”。

　　地方政府在出台新的户籍制度改革措施时，必须把制度改革的目标设定为建立实现社会公平的合理规则，尤其要避免在设计落户条件时优先考虑经济效益的思维，如以往一些地方出台的“投资送户口”、“购房送户口”等激励措施。不论何种类型的城市，迁移和落户政策都应遵循实际需要、自愿选择、宽松便捷的原则，也就是说，只要居民确实在一处工作和生活，并自愿选择迁移和落户，有合理的证明就可以迁移或落户。

　　此外，各地在出台新的户籍制度改革措施时，应该在社会治理现代化的大框架下进行制度设计。也就是说，新的户籍管理措施要符合社会治理现代化的要求，尽可能淡化乃至消除户口的“附加值”，即在公共福利供给和资源利益配置中，要探索社会治理创新之策，尽量不与户口挂钩，让户籍制度回归到纯粹的人口信息管理制度。不要把新的户籍制度改革再建构为新的户口差别。因此，城市按照“门槛”的原理来设计迁移落户条件的思路是不可取的，根据与户口相关的条件来供给公共福利和开展社会管理亦非理想之举。

　　按照城镇化的需要来推进户籍制度改革，还需要充分考虑中国农村集体产权的传统特色，在农村转移人口进城落户与他们集体产权的保护之间，需要遵循公正合理的原则，充分保护转移人口的已有合法权益，避免采取“以土地换户口”的措施。

　　对于人们关注的特大型城市的户籍制度改革，特殊政策需要避免成为差别待遇或特殊待遇的制度保护基础。特大城市人口规模调控问题归根到底还是要通过资源平等配置、合理的城市发展规划及经济结构调整来解决。

　　展望未来户籍制度改革，我们可能还需要推进《户口登记条例》的修订，按照依法治国精神和社会治理现代化的要求，出台新的《户籍法》，让户籍制度变迁为纯粹的人口信息管理制度，而不再成为造成社会阻隔、社会差别的制度系统，让广大百姓真正能告别户口的烦恼。

        来源：中国社会科学网 作者：中国社会科学网记者 张杰 2014年08月21日