许多奇：十部委《指导意见》新读——互联网金融风险防范与创新发展
2015年7月18日，央行等十部委发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（（银发〔2015〕221号，以下简称《指导意见》））[2]。《指导意见》涉及P2P网络借贷、股权众筹、网络支付等目前互联网金融领域的主要业态，是一个该领域的框架性、政策性文件。学者们和业界人士从不同角度对《指导意见》的意义和不足展开热议，见仁见智。笔者认为，防范金融风险和促导金融创新依然是《指导意见》的两根红线，在风险防范的具体路径以及促导创新的基本类型方面，《指导意见》都有所拓展，表述更为清晰明朗，但有些内容仍有再思考的空间。
一、互联网金融风险防范方式
风险是指在某一特定环境下，在某一特定时间段内，某种损失发生的可能性。“风险是一种衡量危险敞口以及预知损失程度可能性的方式。”[3]金融风险除具有一般风险都具有的客观性、不确定性和可控性之外，还具有相关性和扩散性、系统性等独具特点。其所以如此，
一个重要原因就是金融体系的发展和进步已使得金融领域内各个行业间的连动和交互影响成为不争的事实。由美国次贷危机引发的全世界金融震荡，以使人们对金融风险传导的迅速性、破坏的强烈性和影响的深远性感同身受。《指导意见》提醒大家：“互联网金融本质仍属于金融，没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点”。互联网对于金融风险，天生具有推波助澜的作用。随着“互联网+金融”的深入发展，在金融业务场景不断丰富，金融服务和产品深度嵌入人们日常生活的同时，如影随行的信用危机、信息不对称、虚假信息、信息欺诈等问题，给互联网金融带来了新的法律风险、信息安全和金融稳定风险、新型技术对传统风险的扩大化以及由此衍生的社会不稳定风险。风险防范关乎互联网金融的生存与健康发展，它必然成为《指导意见》关注的重中之重。从总体上看，《指导意见》采取了较为稳健的方式防范互联网金融风险。具体有：
其一，确认互联网金融主体
金融主体是金融市场的基本元素，健全的互联网金融市场离不开合格的互联网金融主体。《指导意见》在确认互联网金融为一种新型金融业务模式的同时，用列举的方式授予互联网金融六种类业态以合法性地位。《意见》规定，互联网金融是传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。互联网金融的主要业态包括：互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等。解读该段文字，笔者有三点体会：一是《指导意见》的出台在顶层设计上结束了“互联网+金融”与“金融互联网”的长期争论[4]，互联网金融和其所属六种业态取得了应有的合法地位。《意见》还力图科学合理地界定各业态的业务边界及准入条件，以取得以明确主体的方式防范风险的效果。其二，列举法不可能穷尽互联网金融的所有业态，有些类别未包括在内，是遗漏，还是有意为之？我看多为后者。如比特币乃典型意义上的互联网金融创新，而其与实体经济相隔甚远，这可能是未在《意见》中列明的原因；还有些或许因为无法找到明确的监管主体，诸如供应链金融等，而采取暂时回避的方式。其三，互联网金融业态还在发展变化之中。从某种意义上来说，互联网金融是传统金融功能在与新兴的ICT技术叠加与嬗变的基础上所形成的新型金融模式，它能够以便捷、低成本、高效率方式服务于互联网生态，既包括传统实体经济，又涵盖互联网制造、互联网贸易、互联网生活等新兴领域，具有极强的生命力。用列举方式规制互联网金融市场主体只是权宜之计，互联网金融风险防范应随着生态的变化而不断重新定位其市场主体并调整对其的监管机制。
其二，按业务分机构监管
由于互联网金融业是高风险行业，且具有引发金融震荡乃至金融海啸的潜在危险性，因此《指导意见》对加强互联网金融监管，保证金融安全给予了必要的关注。按照《意见》规定，工业和信息化部负责对互联网金融业务涉及的电信业务进行监管；互联网支付业务由人民银行负责监管；网络借贷业务、互联网信托业务、互联网消费金融业务由银监会负责监管；股权众筹融资业务、互联网基金销售业务由证监会负责监管；互联网保险业务由保监会负责监管。这实际上仍然是分业监管模式的延续。
从总体上看，我国的金融监管实行的是中国人民银行、银监会、证监会、保监会“一行三会”分别履行各自监管职能的分业监管体制。应该说，在分业经营的格局下，分业监管模式的选择有其合理性。因为一方面不同的金融业务具有不同的风险特质，因而由不同的机构来从事不同的金融业务，并根据其不同的风险特征确定不同的监管机构，采取不同的监管方式，应该说还是一种有效率的制度安排。另一方面，在分业经营的条件下，分业监管中的监管者与被监管者存在明显的对应关系，各监管机关的职责和分工也非常明确，不会存在界限不清的模糊地带，也不会出现重复监管和监管漏洞同时并存的问题。这样，通过分业经营和分业监管的完美结合，可以有效地阻隔可能发生的金融风险。事实上，“一行三会”的分业监管体制适应了我国当时分业经营和进行金融体制改革的金融环境，对我国金融业的不断发展起到了很好的监督保障作用。但随着金融实践的不断发展，我国在分业模式框架下也逐步出现了混业经营的倾向。国内银行、保险、证券机构的业务合作已日趋加强，初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、共同利用市场资源的新格局。尤其是金融控股公司的出现，对我国的金融监管体制直接提出了挑战。
互联网金融的出现更是从根本上改变了金融功能的实现方式。不同互联网金融业态之间的边界流动性空前增强，金融功能的实现主体也呈现多元化的趋势，一个金融机构承担多种金融功能，也可能多个金融机构承担一种金融功能。如蚂蚁金服握有几乎所有的金融牌照，各种余额宝、招财宝等宝宝类产品具备链接传统存、贷、结算等不同金融机构所具备的功能。在这种情况下，与分业经营相适应的所谓“谁家的孩子谁抱走”的分业监管模式很难行得通了，因为一方面对存在交叉现象的互联网金融创新产品的监管机构划分缺乏科学的标准，从而会导致因重复监管而增加监管成本，或者因存在监管“真空”而导致监管失败；另一方面，对互联网金融创新产品仍采用传统式的分业监管体制，不能有效地防止金融风险的跨行业感染。因为P2P、众筹、第三方支付、互联网基金和互联网保险等创新产品的操作过程是跨行业的（从银行业、证券业到保险业），这就产生了金融风险游离于各个行业之间并相互感染的可能。总之，互联网金融不同业态之间的裹缠交错要求监管更具整体性、综合性和宏观性。[5]针对分业经营的传统式的分业监管体制对互联网金融显得软弱无力。
当然，《指导意见》对互联网金融混合营业的特征与趋势并非完全置若罔闻。《意见》指出，“各监管部门要相互协作、形成合力，充分发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用。人民银行、银监会、证监会、保监会应当密切关注互联网金融业务发展及相关风险，对监管政策进行跟踪评估，适时提出调整建议，不断总结监管经验。财政部负责互联网金融从业机构财务监管政策。人民银行会同有关部门，负责建立和完善互联网金融数据统计监测体系，相关部门按照监管职责分工负责相关互联网金融数据统计和监测工作，并实现统计数据和信息共享。”据此可知，《意见》将实现综合监管目标的希望寄托于“各监管部门要相互协作进行信息监管”。按业务分机构监管＋机构间协作能否担当起互联网金融的监管重任，尚需实践检验。
其三，规制互联网金融交易行为
互联网金融活动最大的特点是小额、分散，天生离不开众多主体的相互作用。而在金融活动中，任何个体的行为都有可能对整体造成影响。就单个的金融主体而言，作为一个以营利为目的的市场“经济人”，追逐经济利益的最大化是其与“生”具来的秉性，于是在秉性的内在驱使下，重业务拓展、轻风险防范，甚至通过各种手段寻求对自身利益的最大程度满足，金融风险往往就来自于某些金融主体不当的行为。金融法规往往通过明确各主体的权利和义务，规定行事的原则、程序及违规的罚则，为每一主体限定行为的界域。在法律的约束下，作为理性的“经济人”，金融主体会权衡成本——收益、利弊得失，做出正当的行为选择，从而使风险得以控制。这也是《指导意见》防范互联网金融风险的方式之一。
在规制互联网交易行为方面，《指导意见》中既有宣示性意义浓烈的监管原则和倡导性条款，也有具体明确的监管规则。前者如“保险公司开展互联网保险业务，应遵循安全性、保密性和稳定性原则，加强风险管理，完善内控系统，确保交易安全、信息安全和资金安全。”“信托公司、消费金融公司通过互联网开展业务的，要严格遵循监管规定，加强风险管理，确保交易合法合规，并保守客户信息。”
《指导意见》对第三方支付和P2P网贷平台采取了非常严格的监管态度，监管规则具体而明确。为了确保存管资金的安全度，强制性规定从业机构原则上只能选择银行业金融机构作为资金存管机构。“除另有规定外，从业机构应当选择符合条件的银行业金融机构作为资金存管机构，对客户资金进行管理和监督，实现客户资金与从业机构自身资金分账管理。而为了保证P2P平台的风险在可控范围内，确定其性质为信息中介而非信用中介，规定平台不得提供增信服务。“个体网络借贷机构要明确信息中介性质，主要为借贷双方的直接借贷提供信息服务，不得提供增信服务，不得非法集资。”《指导意见》对股权众筹的监管态度不同于第三方支付和P2P网贷平台。《意见》规定，融资必须通过股权众筹融资中介机构平台（互联网网站或其他类似的电子媒介）进行。股权众筹融资中介机构可以在符合法律法规规定前提下，对业务模式进行创新探索，发挥股权众筹融资作为多层次资本市场有机组成部分的作用，更好服务创新创业企业。《意见》中定义股权众筹主要是指通过互联网形式进行公开小额股权融资的活动，这给股权众筹带来了广阔的发展空间。
总之，《指导意见》的出台是有利于整个互联网金融市场的稳定和公平竞争的。确认市场主体，提高市场准入门槛，能起到净化市场竞争的作用。加强机构监管及机构之间的合作，为互联网金融创新提供了有序的市场环境。规制互联网金融主体的市场行为，调整主体间的金融交易关系，避免互联网金融交易活动中由于当事人双方信息不对称等因素导致的道德风险、信用风险和其他交易风险，保证当事人契约预期的正常实现；禁止欺诈等行为，防范金融市场由于不完全竞争、信息不对称等造成的金融风险。《指导意见》规定：“从业机构应当对客户进行充分的信息披露，及时向投资者公布其经营活动和财务状况的相关信息，以便投资者充分了解从业机构运作状况，促使从业机构稳健经营和控制风险。”当然，三种风险防范方式都有加以完善的必要和提升科学性、加强实用性的空间。
二、促导互联网金融创新的类型
《指导意见》不仅是互联网金融风险防范的指导性架构，也是互联网金融创新的促导指南。意见》不仅“积极鼓励互联网金融平台、产品和服务创新，激发市场活力”；而且“鼓励从业机构相互合作、实现优势互补”、“拓宽从业机构融资渠道，改善融资环境”。具体来看，在当前中国经济新常态背景下出台的《指导意见》，旨在促导以下三类金融创新的发展：
一是推进服务于实体经济的金融创新。当下，金融市场与实体经济背离的情况相当普遍，金融市场形成了封闭的运行链条。诸如借贷平台上的资金在金融市场上大量囤积、循环利用，而不流入实体经济，这不仅无益于实体经济的发展，而且其高利率积聚着极高的金融风险。有人甚至认为，与实体经济脱离关系的非实质金融交易，实际上与“以未来不确定、偶然的事件确定财物分配”的赌博并无差别。[6]针对这一倾向，《指导意见》吹响了金融服务于小微企业、服务于普通民众、服务于实体经济、实现普惠金融的号角，明确表示“支持互联网企业依法合规设立互联网支付机构、网络借贷平台、股权众筹融资平台、网络金融产品销售平台，建立服务实体经济的多层次金融服务体系，更好地满足中小微企业和个人投融资需求，进一步拓展普惠金融的广度和深度。”当今中国最缺少的不是大企业大金融大机构，不是GDP的总量，而是小微企业的发展。而“互联网金融对促进小微企业发展和扩大就业发挥了现有金融机构难以替代的积极作用，为大众创业、万众创新打开了大门。”基于这一认同，《指导意见》对互联网金融创新给予了“政策助力”。比如，“鼓励银行业金融机构按照支持小微企业发展的各项金融政策，对处于初创期的从业机构予以支持。”这是金融政策助力，还有财税政策助力：“落实和完善有关财税政策。按照税收公平原则，对于业务规模较小、处于初创期的从业机构，符合我国现行对中小企业特别是小微企业税收政策条件的，可按规定享受税收优惠政策。结合金融业营业税改增值税改革，统筹完善互联网金融税收政策”等等。
二是鼓励体现互联网精神的“用户中心、数据驱动”型金融创新。互联网金融正深刻改变着中国社会、经济的面貌。神州大地掀起了一股“大众创业、万众创新”的热潮，而这得益于互联网的“用户中心”和“数据驱动”。上海市金融办地方金融处处长许耀武认为，基于信息产业革命、“互联网+”和金融业改革开放加快的背景，我们呼唤体现互联网精神的互联网金融，即用户中心、数据驱动。从客户出发设计产品提供服务；从数据驱动，风险控制、精准营销、趋势预测等体现互联网精神的金融。[7] 如果说传统金融是金融服务1.0，互联网金融是金融服务2.0，那么大力发展体现互联网精神的“用户中心、数据驱动型”金融创新，将会使其迈向金融服务3.0：即人人金融。鼓励支持“用户中心、数据驱动”型金融创新，《指导意见》的态度是十分明确的：“推动信用基础设施建设，培育互联网金融配套服务体系。支持大数据存储、网络与信息安全维护等技术领域基础设施建设。鼓励从业机构依法建立信用信息共享平台。推动符合条件的相关从业机构接入金融信用信息基础数据库……”这些都是为真正实现零边际成本社会[8]的高阶人人金融迈进做准备。人人金融的高阶表现形式，即移动金融[9]，将以智能手机、移动终端为载体，将每个个人纳入到互联网金融的大潮之中。
三是支持风险可控的金融创新。移动金融是人人金融的高阶表现形式，是互联网金融的发展方向，但目前这一领域存在较多的安全隐患。中国电子商务研究中心互联网金融部分析师钱海利说，这一领域的隐患包括经济波动的风险、网络支付系统的风险、交易和操作风险以及市场、信用、流动性、声誉、结算风险。[10]与技术有关的风险中，最突出的是操作风险，比如电子扒手；包括市场操纵、知情人交易、无照经纪人等在内的网上诈骗；网上黑客攻击、电脑病毒破坏等。手机支付安全上更是一直以来人们关注的焦点，中毒、误装恶意应用软件等等导致资金损失的案例时有发生。目前，第三方支付平台正尝试用技术、保险理赔等手段控制风险。如蚂蚁金服正努力通过技术把金融中的基础元素抽和解构出来，打造整个基础服务，如果成功，那在上面再去构建风险防范较为完备的金融服务就会变得相对容易，从而对于打造诚信和健康金融生态圈会大有裨益。《指导意见》积极支持风险可控的互联网金融创新，具体表现为打击和防范金融犯罪。《意见》明申：“坚决打击涉及非法集资等互联网金融犯罪，防范金融风险，维护金融秩序。”《意见》对从业机构履行反洗钱义务提出了具体要求，并明确由人民银行牵头负责对从业机构履行反洗钱义务进行监管；而打击互联网金融犯罪的工作则指明由公安部牵头负责。
安全性与效益性一直是各国金融监管立法的两大相互博弈的价值目标。一方面，由于金融业是高风险行业，且具有发生支付危机的连锁效应，因此安全性是前提，各国决策者与立法者都会给予金融安全以必要的关注；但另一方面，他们又希望金融监管成为促进金融创新，提高金融服务效率，增强本国金融业在国际市场中竞争力的根本保证，因而效益性往往又成为另一关注的焦点。能否在安全与效益的博弈中把握适当的度，取得动态的平衡，成为考量决策者或立法者理性与智慧的尺度。《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》正是围绕“鼓励创新”和“防范风险”两根主线展开的。互联网金融是新生事物和新兴业态，必须制定适度宽松的监管政策，为互联网金融创新留有余地和空间，因此，互联网金融监管应遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则；而互联网金融的金融本质以及其风险具有的隐蔽性、传染性、广泛性和突发性等特点，又使加强互联网金融监管，成为促进互联网金融健康发展的内在要求。《指导意见》旨在通过鼓励创新和加强监管的相互支撑，营造出保证、促进互联网金融健康发展的生态环境。我们期待《指导意见》的各项要求进一步具体化，增强其可行性与实效性，以真正取得互联网金融安全运行与自由创新的和谐平衡。
注释：
[1] 上海交通大学凯原法学院教授、博导。原文刊发于许多奇主编：《互联网金融法律评论》（第二辑），法律出版社2015年9月版。
[2] 为鼓励金融创新，促进互联网金融健康发展，明确监管责任，规范市场秩序，经党中央、国务院同意，中国人民银行、工业和信息化部、公安部、财政部、国家工商总局、国务院法制办、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家互联网信息办公室日前联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。参见新华网：http://news.xinhuanet.com/finance/2015-07/18/c_128033384.htm，2015年7月26日最后访问。
[3] “风险预知可能性事件，与危险不同，风险从不存在于我们对它们所有的知识之外。”D.Garland, 'The Rise of Risk' in R. Ericson and A. Doyle(eds.), Risk and Morality, Toronto: University of Toronto Press, 2003, p.51.
[4] 有学者认为，互联网金融只是金融服务的提供方式和获取方式发生改变，是直接融资和间接融资在互联网上的延伸，而非直接融资和间接融资之外的第三种金融模式。参见林采宜：《互联网金融只是信息时代的一种金融模式》，《CF40研究周报》，2013年4月25日。
[5] 参见余涛：《互联网金融顶层设计出台》，微信公众号：互联网金融法律评论，2015年7月19日推出。
[6] Frank Partnoy, The Shifting Contour of Global Derivatives Regulation, University of Pennsylvania Journal of International Economic Law, Vol.22,2001,pp.444-445.
[7] 《互联网金融迈入新常态》，《国际金融报》2015年6月15日第14版。
[8] 美国著名社会学家杰米·里金夫提出令世人震惊的观点，即互联网带来的近乎零边际成本的社会在未来20-50年内将终结资本主义的经济形态。参见：家杰米·里金夫：《零边际成本社会：一个物联网、合作共赢的新经济时代》，中信出版社2014年，第1-24页。
[9] 移动金融即运用移动智能终端及无线Wi-Fi等互联网技术处理金融业务或者金融服务的解决方案。参见连玉明主编：《DT时代：从“互联网+”到“大数据×”》，中信出版社2015年版，第232页。
[10] 《移动互联网大举进入金融业 掌上理财需防控系统性风险》，参见新华网： http://www.ggjrw.com/zixun/xinjinrong/2015-07-24/6527.html ，2015年7月27日最后访问。
文章来源：爱思想（ http://www.aisixiang.com ）