杨振：谁来提供城镇化过程中的公共物品

　农村居民与城镇居民享受到的基本公共服务差距，俨然已构成城乡差距的重要内容。近日发布的《国家新型城镇化规划（20142020年）》明确指出，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。城镇化过程中公共物品的有效供给，是促进城乡公共资源均衡配置的保障。防止快速城镇化过程中公共物品的供给不足，创新公共物品提供的灵活机制，破除妨碍公共物品提供的制度性障碍，是新型城镇化迫切需要解决的重要问题。

　　 公共物品的供给历来是经济学难题

　　城镇化是伴随经济发展而形成的一个自然过程，城镇化过程中需要提供大量的公共物品以满足“新城镇居民”和城市规模扩张的外在需求，而公共物品的供给历来是经济学难题。公共物品通常具有非竞争性和非排他性的特征，非竞争性是指一个人对该物品的使用不影响他人对该物品的使用程度，非排他性是指一个人对该物品使用无法阻止其他人使用。公共物品往往会出现供给不足的情形，供给不足的根源在于市场的失灵，依靠市场机制解决公共物品面临着定价和收费的难题：如果按照边际成本定价，增加一个公共物品的使用者而增加的边际成本为零，因此即使收费，收费也应该为零才符合经济效率；如果按照平均成本定价又面临着平均成本无法核算的困境，同样，即便能够准确核算出其平均成本，由于收费的困难，成本的分担也是一个难题。

　　城镇化过程中的农村基础设施、社会保障、义务教育等都具有公共物品属性，因而其供给也面临着诸多难题。然而，公共物品的私人供给也并非没有先例，只要有合理的制度安排，公共物品由私人提供可能更有效率。城镇化过程中的公共物品，有的虽具有公共物品属性，但在供给过程中同样出现了私人供给模式且更有效率。

　　 谁来提供城镇化过程中的公共物品

　　传统观点认为，公共物品就应当由政府、靠财政来提供。公共物品是否一定要由政府提供？调研中，我们发现城镇化过程中公共物品的供给存在多种方式，并非全部由政府来买单。

　　成都市城镇化过程中的新农村建设实践表明，政府、农民集体以及社会资本都可能成为公共物品的提供者。成都市在新农村建设中，引入市场化运作机制，在农村集体建设用地整理后，持有土地指标的农民以入股方式成立村资产管理公司。资产管理公司则可以通过银行借贷、村民自筹经费等方式进行新农村项目建设。相关配套的道路、水网、电网等农村基础设施的配套建设约占土地整理项目所有资金需求的15%~25%左右，也是一笔不小的支出。有的村庄可以完全利用土地指标增值收益自行解决资金需求，政府补贴建设新农村基础设施的额度通常都比较小。有的村资产管理公司通过吸引社会资金参与，将新农村建设移交至社会资本，同时社会资本获得部分土地节余指标用于产业发展。在这种方式下，村公共基础设施建设也由社会资本进行投资，有的村在新居建设完成、配套公共基础设施完善后还有额外经济收益，并不需要政府进行投资和补贴。

　　当然，政府在新农村公共基础设施的提供上也有着不可替代的作用，尤其是在土地利用规划方面：成都“十分钟生产生活圈”理念下的农村基础设施提供，使得农民在公共服务的享受上与城市居民差距越来越小。党的十八大报告指出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。而如今土地整理过程中，农民分摊的土地增值收益仍非常低，经济成果的分享和成本的分担明显不对称。在低分配比例的情况下，新农村基础设施建设多数尚可由村集体提供，那么提高农民土地增值收益比例后，可以推断新农村基础设施建设不会面临供给不足的困境。新农村硬件基础设施建设，可以作为一个独立产品打包进入新农村建设项目，并利用土地指标换取建设资金，因此可以很好地利用市场机制来解决。

　　“软”公共物品提供，则大多数是以政府为主体，如社会保障、医疗卫生、文化教育、社会救助等，因为这些公共物品无法分割或整合，仍需要政府介入以统筹安排。在城镇化过程中，政府应当如何提供这些“软”公共物品以满足需要呢？这些“软”公共物品，有一个重要的特征是与户籍紧密相关，“新城镇居民”无法公平享受到此类公共物品，面临的可能只是一个身份上的障碍。成都市辖区范围内建立户籍、居住一元化管理，消除城乡居民在公共服务上的差距，为“软”公共物品的供给提供了思路：消除依附在户籍上的差距是关键，而不需要重新对“新城镇居民”设计公共服务体系，进一步制造不平等。

　   城镇化过程中 公共物品 供给模式新探索

　　城市的规模扩张，也面临公共物品供给不足难题。提供公共物品，也要全面衡量成本与收益，这是基本的经济学逻辑。城镇化实践中，在降低公共物品供给成本上，地方政府也在不断探索，调研中发现，有些地方的经验值得研究和借鉴。

　　成都市公共物品的标准化供给模式。为满足农村中小学校、卫生室需求，成都市财政补贴不断向农村倾斜，采用标准化建设模式，在全市范围内采用统一的设计方案进行建设。这里标准化有两层意思：首先是“内在标准化”，建设质量和配套设施达到相应的规范和要求；然后是“外在标准化”，建筑方案采用同一套设计标准。通过标准化公共产品，政府按照同一份规划而不是各自规划进行校舍、卫生室等基础设施的建设，同时还可以利用规模优势进行统一招标、材料采购、社会管理，从而降低交易成本，更有效率地提供公共产品。

　　河南驻马店市公共物品供给中的成本分担新模式。驻马店是传统农区，因财政收入水平有限，不能像工业化城市那样完全依靠财政提供公共物品。在这样的约束下，对公共物品建设成本进行合理分摊是一个有效的方式。以图书馆为例，驻马店市图书馆是驻马店市委、市政府与黄淮学院共同建设的，建设成本采取共同分摊模式。许多地方的市图书馆建设后面临着利用率不高的问题，一定程度上出现了过度供给问题，而与高校共建图书馆则可以有效避免这一问题。同时，图书馆建成后，也不需要专门聘用管理人员，图书馆的维护和运营可以交给高校来运作。这给我们的启示是，对于这类具有公共物品属性、但非纯公共物品的基础设施，如图书馆、公共体育馆、文化馆，可以在建设前优先规划设计，结合公共物品的主要使用人群或相应机构，进行建设成本和维护费用的分摊。

　　 优化城镇化中公共物品供给的制度设计

　　界定不同层级政府在不同的公共物品供给上的资金分配及供给优先次序。中央政府和地方政府在公共物品供给上也存在一些内在冲突，地方政府要承担中央政府公共物品供给的部分职能。如国家粮食安全作为全国范围内的公共物品，应由中央政府完成供给，但作为传统农区的地方政府需要将地方公共物品的供给让位于这一重大战略，从而挤压了地方政府由发展农业转向发展工业的空间。面对公共物品供给中的现实冲突，中央政府对地方政府服务于公共物品供给的努力没有足够的激励措施，制度的缺乏在一定程度上制约着公共物品的供给能力。所以，不同层次公共物品的供给需要设计一套相应制度来界定不同层级政府在公共物品供给中的义务和冲突补偿措施。

　　建立和完善公共物品供给成本分担机制。调研中发现，上级政府财政补贴公共物品供给的一些措施还不够灵活。如有的省级政府为了鼓励地市级政府积极提供公共物品而制定规则，由市级财政全额负担建设的公共基础设施，可以获得省级政府一定额度的财政补贴。但若市级公共基础设施建设中存在第三方共担成本，则无法享受该补贴。在公共物品的供给中，有第三方共担成本是有效提供公共物品的方式，但类似上述非灵活的制度却降低了政府与第三方共担成本的意愿。事实上，应当根据不同公共物品属性，鼓励公共物品供给过程中政府、社会、企业和个人进行合理的成本分担。像国防建设等纯公共物品应由政府来提供；像图书馆、体育馆等具有“俱乐部”特征的准公共物品，则要鼓励政府与相关机构共建；像城镇化过程中新农村基础设施等能够通过市场机制来解决的，应当鼓励社会资本参与公共物品供给。

              文章来源：学习时报