擘画生态文明制度顶层设计

　　 中国环境报记者马新萍 王奎庭  

　　2015年，是名副其实的生态文明建设制度年。

　　这一年，《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》发布，提出建立八大制度。

　　这一年，《环境保护督察方案（试行）》、《生态环境监测网络建设方案》、《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、《编制自然资源资产负债表试点方案》、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等6项举措也率先出台。

　　一个方案、八大制度、六项配套保障措施，搭建起生态文明基础性制度框架，为一些摸着石头过河的改革指明了基本方向，为构建完善生态文明体制这座坚固大厦确立了四梁八柱。

　　 　　填补顶层设计空白 搭建总体性制度框架  

　　多年来，环保工作难干的声音一直存在，部门掣肘、单打独斗、地方干预、权责背离以及产权不明晰等，成为阻碍环保发展的老大难问题。许多人往往将其归结为一句话：缺少顶层设计。

　　这次《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案的出台，正是要填补这个顶层设计的空白：

　　原来没有的要建立起来，如自然资源资产产权制度、空间规划体系、环境治理和生态保护市场体系。

　　原来不完善的要完善起来，如资源总量管理和全面节约、生态文明绩效评价考核和责任追究制度。

　　原来存在但没落实好的制度，要增强操作性，推动落实，如环境治理体系、国土空间开发保护、资源有偿使用和生态补偿制度。

　　《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案，不是机械地拼凑生态文明建设文件，而是围绕目标，搭建起总体性制度框架，形成这样一个体系：产权清晰、多元参与、激励与约束并重、系统完整，致力于解决当前生态环境领域的突出问题。

　　 　　建立八大制度解决环境治理中的突出问题  

　　目前，生态环境领域突出的问题主要表现为，产权不清导致公地悲剧发生；资源低价、环境无价，导致乱采滥挖肆意破坏生态环境，过大消耗资源；主体责任不落实，导致无人真正为辖区环境质量负责；自然资源家底不清，导致党政领导干部政绩观和发展观发生扭曲，环保政策法规难以落实。

　　党的十八大报告指出，保护生态环境必须依靠制度。制度是纲，纲举目张。

　　基于此，《生态文明体制改革总体方案》和配套保障方案，突破了部门间的权力疆界，超脱部门间利益之争，立足夯实生态文明大厦制度基石，该切的切，该整的整，突出制度体系的统一性、整体性和协调性，有效解决原有制度碎片化、部门化和空白化的缺陷。

　　《生态文明体制改革总体方案》提出构建8项制度，各有针对性，目标明确。其中，自然资源资产产权制度，主要解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。空间规划体系，主要解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。这两个制度从源头上解决基础性制度缺失问题。

　　国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发，导致优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。资源总量管理和全面节约制度，着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。环境治理和生态保护市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。这4项制度是保护和开发过程中的基础性制度。

　　资源有偿使用和生态补偿制度，主要解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。生态文明绩效评价考核和责任追究制度，主要解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。这两个制度突出事后监管与赔偿责任问题。

　　可以看出，这些制度构成了一个源头严防、过程严管、事后严惩的闭环系统，建立起严密的生态文明基础制度体系。

　　 　　实施六项措施保障制度落实到位  

　　但制度制定得再严格，体系制定得再严密，不落实或者落实不到位，效果都无从谈起。这次生态文明体制改革有一个显著的特点，就是注重制度落实，注重改革成效，并且都有时间表，确定了实施的责任单位。

　　针对八大制度，国家出台了6项配套保障措施，细化或补充其内容，确保这些制度行得通、办得到，不走形式。

　　这6项配套措施都以保障八大制度落实为目标，有3项保障措施要求先开展试点，有两项保障措施以“试行”发布，以便在试点、试行的基础上总结经验，进一步完善相关制度，确保体制改革中制订的这些制度科学合理，便于实施，能够取得成效。

　　比如，《编制自然资源资产负债表试点方案》提出，试点工作从2015年11月至2016年12月底，要求内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展试点。根据试点经验，2018年底前，将编制出自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，为健全自然资源资产产权制度打好基础。

　　《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》要求，2015年~2017年，部分省份开展试点，通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。

　　《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》明确，2015年~2017年，分阶段、分步骤开展试点工作，2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定，自2018年开始建立经常性的审计制度。

　　《环境保护督察方案（试行）》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》是先期已进行了试点，总结经验后推出的，以确保制度真正落地。

　　可以看出，这6项配套措施的针对性很强，每一项措施致力于解决一个方面的突出问题，且先搞试点积累经验，然后再正式出台制度规定，确保八大制度稳妥有效实施。

　　构建八大制度，将为加快推进中国生态文明建设打牢制度桩基，而建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，是实现美丽中国愿景的必要途径。

　　 地方实践  

　　 　　兰州环境审计收尾  

　　中国环境报记者吴玉萍报道 甘肃省兰州市政府环境审计试点工作进入收尾阶段。环境保护部环境规划院正牵头编制试点审计报告，预计近日提交审计报告。同时，环境保护部环境规划院正在归纳总结试点工作成果，争取尽快形成有关技术规范和制度实施建议，以指导和服务下一步审计试点工作开展。

　　2015年2月，环境保护部印发《关于开展政府环境审计试点的通知》，兰州市率先开展了环境审计试点工作。试点工作主要内容包括开展政府环境履责合规性审计、开展政府环境履责绩效审计和开展政府环境履责财务审计3方面内容。

　　通过开展不同形式和内容的政府环境审计试点，将从环境政策制定、实施、监控和评估全生命周期评价兰州市环境保护履责成效，帮助兰州市政府进一步理顺环境保护工作机制，提升环境保护和管理工作效率。

　　 　　绵阳环境与经济同步审计  

　　中国环境报记者王小玲报道 四川省绵阳市委、市政府近日印发了《党政主要领导干部自然资源资产和环境责任审计暂行办法》，明确依法对自然资源资产和环境责任实施审计，实现与经济责任审计同步进行。

　　审计具体对象由绵阳市委组织部依照干部管理权限提出建议，经市经济责任审计工作联席会议研究，报请市政府主要领导审计后，列入年度审计计划进行审计。

　　资源环境责任审计将客观准确评价当地党委政府主要领导干部在自然资源资产开发、利用、保护与环境治理方面取得的成效，揭示存在的突出问题和风险隐患。

　　从体制机制层面提出审计建议，增强主要领导干部有效集约、节约使用自然资源和保护生态环境的责任和意识。

　　 　　宝安编制资源资产负债表  

　　中国环境报记者刘晶报道 今年初，广东省深圳市宝安区环境保护和水务局成立了专项课题组对自然资源资产负债表及离任审计制度进行专题探索、研究，并于7月底形成初步研究成果。

　　研究成果包括《自然资源资产产权体系研究》、《宝安区自然资源资产核算体系及负债表》及其编制说明等。

　　为使自然资源核算体系和离任审计制度更具可操作性、实用性和创新性，宝安区环境保护和水务局计划将71项指标及市、区生态文明建设考核实施方案中与环境资源相关指标融合至自然资源资产核算和负债表中，并以此作为领导干部任用、处理时的参考依据。

　　据了解，课题组已经组织区各相关职能单位开展培训，随后展开3个阶段的负债表填报工作，预计2016年起，可在宝安区开展领导干部自然资源资产离任审计工作。