新环保法实施两月 基层部门执法能力和动力尚有欠缺

　　“史上最严环保法”今年起实施，其对环保部门充分授权和严苛的失职问责，让人们对备受诟病的环保执法重新寄予期望。新法被称为“长着牙齿的法律”，而环保部门能否“强势”，是这副“牙齿”是否“给力”的关键所在。新环保法已实施2个月，记者近日采访发现，目前，许多基层环保部门执法能力和动力尚有欠缺，如不加以夯实，新环保法的严格执行恐将落空。

　　“没经费、没人手、没车辆”，无能之痛如影随形

　　“古人云：徒法不足以执行。”湖南省环保厅法制宣传处处长陈战军谈到新环保法立刻说：“法律的生命在于实施，当前基层环境执法困难重重，要推进环境法的实施，必须正视基层环境执法面临的困难。”

　　今年1月1日起开始实行的新环保法最大的亮点之一在于提升环境执法，新法因规定了按日计罚、查封扣押、区域限批、黑名单制度甚至行政拘留等强硬处罚措施，被人们认为可纠正目前环保“违法成本低，守法成本高”等现象。

　　但给予环保部门的巨大权力他们目前是否有实力运用？陈战军并不是执怀疑意见的独一人，记者在基层环保部门采访时，基层环保执行难问题被反复提及。

　　一个部门的运转须臾离不开经费维持，而基层特别是中西部环保部门叫嚷“缺钱”的现象普遍。据中部某市环保局局长透露，据他了解，本省财政保障全额工作经费的只有40%县市，60%的县市财政保障率只有50%，其余的要靠自己创收养活自己。不少基层环保部门负责人表示，中西部欠发达地区基层环保部门工作经费普遍没有保障，污染治理方面的投入更加缺乏，基本上是“等、靠、要”的状态。

　　“这些年很多环境问题，年复一年得不到根本的解决，关键问题是缺乏公共财政的投入。”这位在基层环保部门工作逾20年的负责人表示，如果不保障环保执法监管经费和治理经费，加强环境监管和改善环境质量可能成为一句空话。

　　做工作离不开钱，更离不开人。湖南省人大环资委办公室副主任刘帅指出，尽管有了新环保法这个利器，但环保部门的环保监察能力、监察队伍远远无法适应当前环境监管需要的现象仍广泛存在。环保监察队伍普遍是20世纪90年代的水平，但需要监管的企业数量、监管范围却大大增加。

　　“小马拉大车”是基层环保部门的共同感受。据了解，环境执法队伍普遍存在着人员编制少、队伍小的问题。为应对目前的环境形势，需要大量的基层执法人员在一线执法，但基层环境监测队伍普遍人手严重不足，往往五六人管几千家企业，管理难度极大。

　　广西环保厅监察总队副总队长汪剑灵反映，县级环境监测大队人员在2至3人的情况下，需要负责全县上千家企业，是普遍现象。由于编制不足，目前很多县级环保部门的工作经费几乎全部来自执法，影响执法公正性和严肃性。

　　队伍年龄、素质更成为一大隐忧。“过去想要的人进不来，不想要的人顶不住，队伍整体素质不高。”湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长张洪峰表示：“除掉财务、办公室、内勤、一些即将退休只能做些内务的老干部，年轻人不多，我们局平均年龄48岁以上，没有一个真正学环保出身的。”

　　另外，从装备配备上，我国公布的第一批执法部门中没有环保监察部门，这就会给环保部门在执法用车、装备配备方面造成很多困难。“我们要执行10多部法律和20多部行政法规，担负着艰巨的执法任务，有了史上最严的环保法，未来执法任务更重。环境保护部门现在被国家有关部委列为非行政执法部门，现有的车辆都要处理掉，更别说加强了。难道将来搞环境执法要背着、抬着监测设备打的或者走路去执法吗？”陈战军说。

　　“没威信、没动力、没地位”，无力之伤亟须疗愈

　　让环保部门坐立不安的更是新环保法给他们定下“九宗罪”，如犯有这九种情况，则可能面临引咎辞职的处罚。如，对环境违法行为包庇的，或者接到环境污染的举报而没有及时查处的，或者应当依法公开环境信息而未公开的，都可能会影响自己的“乌纱帽”。

　　“可以说，这也是新环保法最严厉的方面。”刘帅表示，“我所了解的情况是，目前环保执法在老百姓中普遍缺乏威信。环境监察大队目前普遍不作为，第一现场很难找到人，投诉之后他们不一定及时处理。”

　　业内人士指出，当前体制机制下，地方政府追求GDP的冲动仍然旺盛，新环保法能否起到相应的效果，关键还在于地方政府在经济发展与环境保护之间的取舍。

　　广西壮族自治区环保厅污防处负责人介绍，西部欠发达地区财政收入较低，小企业特别是资源型的企业税收在当地财政收入中占据一定比例，对经济发展贡献较大，鉴于此，尽管一些企业工艺设备落后，但当地政府难下决心彻底关停排污小企业。

　　现实中，一些党委一把手的干预常常让环保监管掣肘重重。湖南省一市级环保局局长对记者说，之前一个污染企业让他非常头疼，市长有环保压力，要求他限期关闭，但市委书记却暗示他不要为难这家企业。

　　环保部门的执法能力也往往取决于自身执法意愿和地方政府的干预程度。多省区市基层环境执法人员表示，环保部门人事权在地方。有的地方环保局对开发区不敢查、对重点保护企业不敢查、领导不点头不敢查，尤其是市、县环境执法到位难度相当大。

　　记者在采访中了解到，目前企业的项目在逐步加强环保监管，但政府主导的项目往往以重点项目、加快推进、优化环境等名义，在环评等环保工作没有做好的情况下上马。

　　“很多基层局长诉苦，说基层环保局长责任天大，问责严厉，却又处处掣肘，力不从心，犹如走钢丝绳。”陈战军表示，基层环保执法难问题必须直视，一些隐性的问题最终可能实实在在伤害到人们的生活环境。

　　此外，环保“全能型”小部门与“综合型”大职责不对称的局面，让多名环保局长认为，尽管新环保法已实施，但仍需进一步厘清权利、责任，建立科学的环保监督体制。新环境保护法赋予环保部门对环境保护工作行使统一监督管理职能，但在实际工作中，环保部门仅在污染防治和执法监管这个单纯层面上履行职能，很多涉及综合性的重大经济行为环保部门仍无权介入，致使一些宏观性的环保管理措施很难得到落实。

　　与此同时，多头监管与管理缺位、交叉重复与盲区并存。如镇级污水处理场管网建设、运行管理都无人过问，发展和建设没有规划，环保部门虽然编制规划，但得不到落实。

　　尚方宝剑在手，环保雄师如何打造？

　　业内人士表示，铁拳治污，要落实到领导的“官帽子”上。湖南省郴州市临武县副县长段外宾表示，新环保法是否能够实施好，一把手对法律的敬畏之心很重要，政府考核机制如何落实非常关键。应督促各地将环保法中的新规真正落实到考评机制中，对干部提拔使用真正产生影响。

　　“考核就是管帽子，新环保法的一大亮点就是将环保工作纳入政绩考核。目前，考核的方式和权重依然取决于党委一把手和组织部门，因此，如何细化是关键。要实实在在进行考核，应该以环保刚性指标为参考，如大气、水、土地的污染和治理情况等。”刘帅表示。

　　因此，必须把地方政府和环保部门的监督、问责落到实处。中国政法大学民商经济法学院副教授胡静认为，过去的教训是将问责限制在内部，问责往往流于形式。他建议，新环保法实施推进中，建立目标责任制和考核评价制度需要吸收公众、专家和环保社团参加。

　　安徽大学法学院环境法学者张辉表示，落实监督和问责，还应推进环保机构、职能、权限、程序、责任法定化，在环保部门推行权力清单制度，厘清责任边界，有效防止行政不作为或乱作为、推诿扯皮以及承诺不兑现等现象。通过制度安排，构建环保工作与政府行政权力的关系，保障环保执法的独立性，使环保执法不受当地政府的干涉。

　　基层环保工作人员建议，为解决资金和人力不足问题，应加大环保资金投入，从国家层面以文件形式要求地方各级政府解决环保部门执法人员不足问题。此外，要从现实情况出发，通过部门间的联合执法，填补环境监管向下延伸不足。

　　不少基层环保部门呼吁，从国家层面把环境监察机构纳入执法单位。“新法首次明确了环境监察部门的法律责任，同时，也对环保部门提出了更高的要求，环境监察任务将更加繁重。因此，建议从国家层面将环境监察机构纳入执法单位，执法服装统一、车辆颜色标识统一、执法证件统一、执法标准统一，这才能为环境执法提供基础保障。”张洪峰说。（记者 史卫燕）