青海省易地扶贫搬迁项目安置地落实情况调研
为有效解决易地扶贫搬迁安置地落实困难的问题，扎 实推进青海省易地扶贫工作，确保易地扶贫项目如期开工 建设，确保搬迁群众按时人住，省国土资源厅、省扶贫局 组成调研组，深人互助县蔡家堡镇大二村、五峰镇北沟村、 石湾村，大通县塔尔镇半沟村、良教乡下治泉村、上甘沟 村和湟中县土门关乡王沟尔村、田家寨镇梁家村、甘家村， 实地调查了 3个县9个村安置地落实情况，全面调研了 3 县2011 ~ 2014年易地扶贫项目安置地落实方式、安置地 用地性质、安置地面积、搬迁群众购买土地价格、旧村庄 复耕情况和各县在落实安置地方面存在的困难和问题。现 将调研情况报告如下。
一、基本情况
2011 ~ 2014年，大通县、湟中县和互助县共利用土 地3937亩，实施易地扶贫搬迁项目47个，搬迁安置7450 户33169人。其中：大通县利用土地1461亩，实施易地 扶贫项目18个，搬迁安置3130户15172人。湟中县利用 土地366亩，实施易地扶贫项目6个，搬迁安置766户 3025人。互助县利用土地2110亩，实施易地扶贫项目23个， 搬迁安置3554户14972人。
(一） 安置地落实方式。一是采取两种方式就近就地 搬迁安置的26项目，一种方式迁出区群众之间相互对换 土地，落实了安置地；另一种方式迁出区群众之间置换土 地，落实了安置地。同时，根据土地等级，迁出区群众向 迁人区群众补偿一定量的资金。二是跨乡镇跨村搬迁安置 的17个项目，搬迁群众购买迁人区土地，落实了安置地； 三是进城人镇搬迁安置的4个项目，由政府划拨或开发商 解决安置地。
(二） 安置地建设用地报批情况。3县所实施的49个 易地扶贫项目中，已办理建设用地审批手续的有7个（大 通县城关镇好来村、青山乡多兰村，互助县五十镇扎巴村、 东沟乡姚马村、塘川镇朱家口村、西山乡王家庄村和蔡家堡关家山村），占14.3%;未办理建设用地审批手续的有 42 个，占 85.7%。
(三） 搬迁安置地用地性质。根据调查，安置地用地 性质有非耕地、一般耕地、基本农田和建设用地四种。其 中：非耕地安置的有11个项目用地610亩，一般耕地安 置的有28个项目用地2329亩，基本农田安置的有5个项 目用地772亩（互助县4个654亩，湟中县1个118亩）， 建设用地安置的有3个项目用地226亩。
(四） 户均安置地面积。搬迁群众户均安置地0.6亩， 其中宅基地户均0.4亩，巷道、文化活动广场等公共用地 户均0.2亩。
(五） 安置地价格。通过置换方式取得安置地的项目， 迁出区群众向迁人区群众户均补偿0.5万元。通过购买方 式取得安置地的项目，土地价格有所不同，最高的每亩土 地6万元，最低3.1万元，平均每亩4.55万元，户均3.2万元。
(六） 旧村庄复耕情况。根据调查情况，2011 ~ 2014年， 旧村庄完成复耕的只有2个（大通县良教乡上甘沟村结合 地质灾害环境治理项目对旧村庄进行了复耕，景阳镇上岗 冲村3社群众自己进行了复耕），占4%。有6个村部分复 耕（院子里种植农作物），占12%。湟中县、互助县易地 扶贫项目旧村庄均没有复耕。
二、存在的困难和问题
几年来，青海省易地扶贫搬迁工作取得了较好的成绩， 但也存在一定的困难和问题。
(一）易地扶贫项目安置区用地不符合土地利用总体 规划。由于在编制县级土地利用总体规划时，县扶贫局与 国土部门衔接沟通不紧密，没有提供具体的易地扶贫搬迁 规划，搬迁拆旧区和安置区选址均不明确，因此土地利用 总体规划无法将易地扶贫项目的相关用地纳人到允许建设 区范围内，造成了易地扶贫项目安置区选址不符合土地利 用总体规划，有的甚至占用基本农田，造成建设用地报批存在较大困难。
(二） 易地扶贫项目安置区农用地转用所需材料和图 件不齐全。根据《国土资源部建设用地审查报批管理办法》 的有关规定及青海省人民政府办公厅 《转发省国土资源厅 关于简化和改进建设用地审批管理工作意见的通知》（青 政办[2011]41号）中关于“列人国家或省扩大内需项目 内的游牧民定居点和农村危房改造用地，占用土地利用总 体规划范围以外的土地，按照单独选址项目进行报批”的 要求，易地扶贫搬迁项目安置区占用农用地的应按单独选 址项目报省人民政府审批。报批时，应提交下列资料和图 件:1、项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件（证 明属于国家或省级重点建设项目）；2、有资质的测绘单位 出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；3、建设项目 总平面布置图;4、占用耕地的，必须提出补充耕地方案;5、 建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险 性评估报告。6、地籍资料或者其他土地权属证明材料；7、 为实施村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供村庄、集 镇规划图。但完成上述工作缺乏资金支持，扶贫部门普遍 不能及时完整的提供上述材料和图件，造成土地管理部门 无法组织报件及时上报审批安置区的建设用地。
(三） 易地扶贫搬迁项目占用耕地占补平衡落实难。 根据土地管理法规定，建设项目占用耕地必须“占一补一”、 先补后占。但由于缺乏项目资金和技术支持，致使旧村庄 不能及时恢复为耕地，项目建设占用耕地得不到补充，造 成项目县耕地保有量下降。
(四） 易地扶贫项目用地规划调整难。易地扶贫项目 建设用地有的是基本农田，有的是一般耕地，不符合土地 利用总体规划，调整难度大，时间长。部分项目未批先建， 2013年互助县南门峡镇、五十镇、五峰镇、西山乡、东山 乡、东河乡以及互助县扶贫局共十人，因易地扶贫项目用 地未批先建，受到行政记大过处分。2014年易地扶贫项目 批复后因安置地审批手续不齐全而无法开工建设。如2014 年互助县易地扶贫项目东山乡联大村、吉家岭村，红崖子 沟乡大庄廓村，大通县桦林乡大庄村，塔尔镇格达庄村， 群众自行购买安置地并已平整，因安置地审批手续不齐全 而无法开工建设。
三、工作建议
为扎实推进我省易地扶贫工作，确保易地扶贫项目如 期开工建设，确保搬迁群众按时人住，提出如下建议：
(一）严格土地利用总体规划实施管理。加强土地用 途管制，强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和 引导作用，各级国土资源管理部门在编制土地利用总体规 划时，要根据扶贫部门提供的各类易地扶贫搬迁项目，做 好项目选址和论证工作，积极引导易地扶贫搬迁项目在土 地利用总体规划确定的建设用地范围内选址建设。对选址
有特殊要求，已列人土地利用总体规划，未落实到规划图 上的易地扶贫搬迁项目，可视为符合土地利用总体规划； 对已列人土地利用总体规划重点建设项目清单，但选址不 易确定的易地扶贫搬迁项目，确实无法避让基本农田的， 在组织论证后经省国土资源管理部门确认，在不突破多划 基本农田额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划 的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需 另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务， 按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。
(二） 土地利用年度计划对易地扶贫搬迁项目予以倾 斜。符合土地利用总体规划和一户一宅的农民建房规定的 易地扶贫搬迁项目，新增建设用地计划实行单列，并在下 达计划中明列，切实保障易地扶贫搬迁用地需求。
(三） 支持开展城乡建设用地增减挂钩工作。对易地 扶贫搬迁的，优先安排城乡建设用地增减挂钩项目，其周 转指标在满足易地扶贫搬迁用地后，节余指标可进行有偿 使用。有偿使用费主要用于建设用地有偿指标所产生的复 垦工程费用、复垦管理费用，对剩余收益原则上全部用于 指标转出村集体的建设，主要用于复垦土地使用权人（农 户）购房或建房补贴、农村基础设施建设、农村集体公益 事业。
(四） 简化用地审批手续。对省发展改革委等相关省 级职能部门批准的易地扶贫搬迁项目，涉及建设项目用地 预审的，由市、州国土资源管理部门办理，报省国土资源 厅备案。农牧民建设住宅用地、乡（镇）村公共设施和公 益设施等农村集体建设用地符合经批准的县（市）土地利 用总体规划的，由所在市、州人民政府审批，报省国土资 源厅备案。
(五） 落实耕地占补平衡。按照《青海省人民政府关 于进一步加快农牧民易地扶贫搬迁的指导意见》（青政 〔2011〕67号）要求，对开展增减挂钩的地区，县国土、 扶贫、乡（镇）政府要通力合作，引导村集体组织自主复耕。 复耕出来多余的耕地，可用于耕地占补平衡。支持实施产 业易地扶贫开发的企业，涉及土地整治的，国土资源部门 优先安排土地整治项目；对企业出资按项目管理要求开发 的新增耕地，可优先用于企业投资项目的耕地占补平衡。
(六） 鼓励企业治理开发“四荒”地，发展现代农业。 实施扶贫项目，属设施农业用地的，按农用地管理，符合 《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发 〔2010〕155号）有关规定的，不需办理农用地转用手续， 但用地规模须符合相关控制标准；不属于设施农用地范围， 按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规 划，依法办理建设用地审批手续。
作者：李良平
作者单位：青海省国土资源厅规划科技处