全国人大代表吕忠梅谈水污染防治法修改 “提高水环境质量与保障水生态安全并重”
中国环境报记者童克难 王玮
《水污染防治法》是生态文明制度体系的重要组成部分，是加快生态文明制度建设的重要着力点之一。为从制度上更有效地应对水污染防治的新任务、新要求，《水污染防治法》的修改已列入十二届全国人大常委会五年立法规划。前不久，全国人大环资委也明确表示，将促进尽早将水污染防治法修改草案提请全国人大常委会审议。如何修改水污染防治法也是近几年全国“两会”期间，人大代表、政协委员们关注的重要议题之一。2016年全国“两会”前夕，记者就此问题采访了全国人大代表吕忠梅。
为什么强调要明确修法的基本目标？
修法的目标定位是修改后全部法律条文价值目标的体现。如果没有明确的目标做指引，那么修法活动将是盲目的、任意的
中国环境报：在您看来，新形势下，水污染防治法的修改应当明确什么样的目标定位？
吕忠梅：需要把握好三点。
1.是全面修订而不是简单修改
《水污染防治法》1984年颁布后历经了1996年、2008年两次修改，但都没有摆脱“以污染防治为主、以环保部门为主、以城市为主”的思路；没有把水生态安全、公众健康、管理体制、城乡一体等当前最该解决的问题作为修法的重点。
党的十八大以来，中央提出了关于生态文明建设的新思想、新举措，为包括《水污染防治法》在内的相关法律立改废释提供了新的重要指引。因此，应当充分利用这次宝贵的修法机会，适应生态文明建设的新形势、新要求，系统、深入地分析现行《水污染防治法》存在的不足与问题，对其进行全面修订。
2.立法目标应体现时代要求
现行《水污染防治法》第一条规定的立法宗旨为“防治水污染、保障饮用水安全”，现在看来，这个定位太窄，不能很好适应国家水安全战略的需求。
习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出“总体国家安全观”，“生态安全” 已经成为国家安全体系的重要内容之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也明确提出“以提高环境质量为核心” 的环境治理新目标。
水是生命之源、经济之源、社会之源、文化之源，是一个国家资源中的战略之源，因此，水安全不仅是生态安全的重要环节，也是国家安全不可缺少的内容，我们要从这样的高度来确定《水污染防治法》的立法宗旨，将其提升为“提高水环境质量、保障水生态安全”，为绿色发展和国家安全作出应有贡献。
3.修法应贯彻新环保法的理念和制度
2015年1月1日实施的新环保法对如何处理环境与发展关系、国家的环境保护基本职能等根本性、综合性问题做出了原则性规定，是我国环境保护领域的基础性法律。其所建立的基于环境承载能力的绿色发展模式和多元共治的现代环境治理体系，所确立的“环境保护优先”原则和保障公众健康的整体主义价值理念，以及设定的相关体制机制为环境保护领域单行法修订提供了依据。
《水污染防治法》的修订应充分贯彻新环保法的理念和基本制度，将其在水污染防治领域深化、细化。同时，由于新环保法提供的司法资源不足，《水污染防治法》在修订时可以在这方面进一步完善。
实现上述修法目标应当遵循什么指导思想？
十八大以来，在“五位一体”总体布局的战略高度上，我国更加重视生态文明建设。十三五规划更明确提出了绿色发展理念，在此背景下，修法应当体现时代特色和社会经济发展需求
中国环境报：您认为在中央对生态文明体制改革已作出顶层设计的背景下，水污染防治法的修订应当遵循什么思路？
吕忠梅：当前，水污染防治法的修订应当适应全面深化改革和经济社会发展的需要，做到十个结合。
1.推动绿色发展方式、生活方式与应对水污染相结合
单纯、被动地应对水污染而不调整涉水产业结构、不改变人们的生活习惯，是无法从根本上解决水污染问题的。《水污染防治法》的修订需要通过科学评价、制定并实施规划、区划及相关经济技术政策，推进清洁生产，加强对重点区域、重点行业、重点企业的监控等制度设计，加快涉水产业转型升级，推动建立基于水环境承载能力的绿色发展模式，引导全社会形成保护水环境、水生态的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。
2.风险预防与事后治理相结合
正如全国人大常委会执法检查组在关于检查《水污染防治法》实施情况的报告中指出的那样，“一些地方产业布局不合理，约80%的化工、石化企业布设在江河沿岸，带来较高环境风险隐患”。要实现对水生态安全的保障，《水污染防治法》不能满足于对水污染后果和水污染危害的防治。还需要通过风险识别、评估、预警、监管等制度设计，加强对产业布局、公众健康等水环境风险的预防和消弭，提高水生态风险防控能力。
3.流域管理与区域管理相结合
水天然具有流域性，但流域通常被人为地分割为若干个行政区划，现行《水污染防治法》等相关立法建立的是按行政区划、按条条实施管理的体制，有悖于水资源的自然属性和生态属性。对包括水污染在内的涉水事务实行区域管理虽然有一定必要性，但这种模式缺乏流域生态系统的综合考虑，导致区域间各自为政、以邻为壑、权力竞争严重。
实行流域管理、统一管理是世界各国水资源管理和保护的普遍做法，《水污染防治法》的修订应当借鉴这些成功的水事立法经验，建立流域水资源保护和水污染防治制度，实行联防联控和流域共治。
4.城市与乡村相结合
现行《水污染防治法》的绝大部分制度针对城市和工业污染控制设计。这部法律实施以来，城市水污染和工业污染源控制也的确取得了一定成效。但由于缺乏对农业源和生活源的有效控制，面源污染形势严峻，在一些地区面源排放的贡献率已经超过了城市和工业点源，城市水污染向农村转移也呈加速趋势。
面对现实，《水污染防治法》的修订必须改变，坚持工业与农业、生产与生活、点源与面源治理并重，统筹城乡水污染防治工作。根据城乡水环境质量、水生态安全保障的不同特点采取不同的法律对策，建立不同的制度，在完善城市水污染控制制度的同时，设立农村水污染控制的专门制度，加大农业面源污染防治力度，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。
5.水质与水量相结合
现行《水污染防治法》偏重环保部门对控制水污染物排放、水污染治理等水质管理问题。但水质与水量是水生态安全保障问题的两个制约性因素，它们的联系并不会因为“部门立法”、“部门分工负责”而自动分离。这就需要认真考虑协调水质与水量管理之间、环保与水利等部门之间的关系，建立水生态安全保障的协调、协同机制。
《水污染防治法》的修订应超越部门利益，从国家安全、生态安全的战略高度，综合决策，建立水质与水量并重的协调治理体系，根据水的自然属性、经济属性、社会属性设立制度、完善措施。
6.水污染治理与水生态保护相结合
生态与水相辅相成，有了良好的生态，水体的自净能力就会得到维系；有了水质与水量的保障，良好的生态就会得到有效保护。《水污染防治法》的修订既要抓好水污染治理，更要注重水生态保护。确立保护优先、自然恢复为主的基本方针，建立水生态保护与修复制度体系，增强水生态服务功能和水生态产品生产能力。
7.政府管理与社会、公众治理相结合
水污染治理是典型的社会公共事务，政府管理固然不可或缺，但仅凭政府力量无法完全应对。《水污染防治法》的修订必须打破“行政管理法”的思维定势，建立政府、社会、公众等多方参与的水环境治理体系。通过信息公开、公众参与制度，建立、健全公众利益表达、利益协调、利益保护机制，引导多元主体依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，在全社会范围内形成水污染治理合力。
8.有形之手与无形之手相结合
水是公共产品，无论是水生态保护与修复，还是水污染治理，都要充分发挥市场和政府这“两只手”的作用。《水污染防治法》的修订应当充分运用税收、信贷、基金、补贴、排污权交易等经济杠杆，建立水环境治理和水生态保护的市场体系。既要使市场在水污染防治过程中发挥作用，也要使政府切实履行职能，做好水环境治理方面的统筹规划、政策引导、制度保障工作。
9.污染者责任与监管者责任相结合
水污染问题的频发固然与污染者的排污行为直接相关，但一些政府及其相关职能部门的决策失误、履责不力问题，也需要有针对性地予以解决。
《水污染防治法》的修订既要强调企业和公民的主体责任，更要特别强调依法行政和政府责任。既要强调相关主体的“守法”义务，更要建立完善的政府问责机制、建立完善的水污染防治法律责任制度和救济机制，明确环境侵害责任制度、环境公益诉讼制度、环境行政责任制度、刑事责任制度等，以充分体现法律的强制性和权威性。
10.严格执法与强化司法相结合
法律的生命在于实施，司法是最正式也是最终的法律实施机制。如果法律制度不能通过司法加以实施，那么再完美的法律条文也只能是“无牙的老虎”。
现行《水污染防治法》绝大多数为行政管理规范，为司法介入水污染纠纷解决提供的制度空间十分有限。《水污染防治法》的修订应高度重视司法定纷止争、维护和恢复法律秩序的功能，充分发挥司法重塑水污染防治社会关系的作用，改变过去过于依靠行政机制、措施手段单一的局面，建立行政机制与司法机制协同、执法与司法衔接的多元共治格局。
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最高法中国应用法学研究所负责人就实施办法答记者问
最高人民法院《实施办法》发布后，最高法中国应用法学研究所负责人就有关问题回答了记者提问。
记者：请介绍一下起草《实施办法》遵循的原则。
答：最高法认真落实中央的改革部署，将《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）和《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》）作为制定《实施办法》的重要依据，同时还遵循了以下原则：
一是遵循相关诉讼制度。按照《授权决定》要求，人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。《试点方案》规定：“严格依法有序推进。根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保改革试点在法律框架和授权范围内开展，维护法制的统一和权威。”《实施办法》严格遵循了这一规定。
二是遵循公益诉讼的一般规律。检察机关提起公益诉讼在我国是一项新型诉讼制度。从世界各国的情况来看，大都把公益诉讼作为一种例外性的、补充性的诉讼制度，由行政权先行处理公共利益涉及的有关事务，只有当行政处理仍然不能维护公共利益的时候，才通过公益诉讼进行解决。检察机关提起公益诉讼制度的设计，主要是如何将公益诉讼引入到现有法律制度之内，解决好与现有诉讼制度的协调问题，而不是另创一种全新的诉讼制度。
记者：《实施办法》如何与最高法已制定的三部公益诉讼方面的司法解释相衔接？
答：你说的三部司法解释一是2015年2月4日发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，其中第十三章“公益诉讼”专门规定了民事公益诉讼制度的相关内容；二是2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼案件的审理作了规定；三是最高人民法院审判委员会已经审议通过、目前尚未正式发布的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，针对消费民事公益诉讼案件的审理作出了规定。
《实施办法》与上述司法解释在对象上是有交叉的。为避免内容上重复或者出现冲突，《实施办法》重点规定了人民法院审理检察机关这一特定诉讼主体提起公益诉讼案件的相关规则，并明确规定“本办法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定”。这就与相关司法解释保持了协调一致。
记者：《实施办法》规定的人民检察院提起民事、行政公益诉讼的诉前程序有何意义？
答：当前，关于有权提起民事公益诉讼的主体资格的法律规定比较复杂。民事诉讼法第五十五条规定，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2013年修订的消费者权益保护法授权消费者组织、2014年修订的环境保护法规定环境保护组织可以提起民事公益诉讼。海洋环境保护法规定行政机关可提起民事公益诉讼。
《授权决定》明确检察机关可以提起公益诉讼。由此可见，当前可提起民事公益诉讼的主体可分为两类：法律规定的机关和有关组织，其中法律规定的机关包括了行政机关和检察机关。
《试点方案》规定的诉前程序明确了人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院可以提起民事公益诉讼。这一规定使有关组织和检察机关提起民事公益诉讼的顺位更加清晰。
（以上内容来源于《人民法院报》，内容有删减。）