建设海绵城市资金需求量巨大， 引入政企合作模式还需在实践中摸索 细化考核关注建设风险
◆中国环境报记者 张蕊
北京市规划和国土资源管理委员会相关负责人近日表示，北京通州区和延庆县将作为试点建设海绵城市。一时间，海绵城市再次受到社会关注。
据了解，自去年第一批海绵城市试点建设以来，在全国范围内已经有大量项目落地。今年第二批试点已陆续进行开展和项目招投标等工作，第三批试点城市建设预计在明年启动。业内人士表示，海绵城市建设市场从一开始的“看起来蛋糕很大”，企业不清楚如何参与并分割市场，逐渐演变成不同类型的企业积极参与，竞争日益激烈的局面。
在建设实践中，一些试点城市采用PPP模式，吸收社会资本。“但PPP模式在运作中，需要厘清政府与企业的权利义务边界，实现按照效果付费。”业内人士表示。
☞ PPP模式绩效考核是关键
多地采用PPP模式，吸引社会资本参与海绵城市建设；在运作中，需明确政府和社会资本的权利、义务边界，实现依效果付费
“海绵城市体量巨大，仅依靠国家政策支持还不够，调动社会资本参与才是关键。”包括政府部门、咨询机构负责人在内的多位业内人士曾这样表示。而目前从多地经验看，PPP模式已经被多地采用。
记者了解到，今年中国光大水务有限公司签约镇江海绵城市建设PPP项目，成为项目社会资本合作方。项目包括污水处理厂改扩建等工程。根据PPP项目方案，项目总投资13.85亿元，项目资本金占总投资的1/3，即4.62亿元。由镇江市水业总公司代表镇江市政府出资30%，由社会资本出资70%，双方共同完成资本金出资，注册组建新项目公司。新公司将通过融资手段筹集9.23亿元，用于镇江海绵城市项目建设。
虽然一些地区在吸引社会资本参与海绵城市建设中较为成功，但是能否按照规划完成项目建设，使海绵城市真正实现自然积存、自然渗透、自然净化的功能成为业界关注重点。
在今年的一次专业论坛上，北京清控人居环境研究院有限公司董事长潘文堂表示，海绵城市PPP市场化运作模式应以效果为核心，以详细的过程数据为支撑，建立可评估、可追溯的海绵城市建设全过程管控平台及考核评估体系，支撑海绵城市建设的过程监管、考核评估与综合管理，从而形成以目标、问题为导向的建设模式，将建设效果聚焦到实施效果上。
如果要实现依效付费，必须明确政府和社会资本的权利、义务边界，按效付费的边界条件是关键，唯此才能在保证效果的基础上优化系统，减少投资、降低运行成本。有水务企业负责人告诉记者：“在PPP模式中，虽然已经切实感受到政府角色的转变，但是由于边界条件不清，回报模式不明，对于海绵城市建设还应持审慎态度。”
河北省迁安的绩效考核方式为理清政企关系、项目边界，实现长期按效付费提供了一种选择。据了解，迁安项目采用整体打包，涵盖公建、道路管网、水厂、河道等共9类子项目。其中污水处理厂项目采用BOT、ROT模式，道路管网、绿化改造、建筑与小区等景观项目以及海绵城市一体化信息平台项目拟采用政府购买服务的运作方式。
对此，中国城市规划设计研究院资源能源所所长王家卓告诉记者，绩效考核指标多是由PPP咨询公司和技术支持单位以及业主代表共同研究制定，包含水环境、水安全等细化指标。武汉、固原、萍乡等地的一些海绵城市建设项目也都会采取这种模式。
记者了解到，迁安针对项目建设和运营阶段设定了不同的考核方法，在运营阶段，包括项目效果考核及整体效果考核。对PPP模式中9个子项目，分别按季度进行水质、径流控制率等项目效果考核，作为运营服务费50%的支付依据。对海绵城市整体水资源、水环境、水安全、水生态每年进行一次整体效果考核，作为运营服务费剩余50%的支付依据。
☞ 真建设考验真功夫
企业首先需注意技术风险，还需注意项目的复杂性和边界条件带来的风险，以及项目时间比较长带来的风险
在前不久举办的互联网+中国生态城市高峰论坛上，E20 平台合伙人肖琼从项目市场化及可操作性角度，将海绵城市项目建设所涵盖的内容梳理为：生态治理、水环境治理、信息化管控平台、城市道路与棚户区及新旧小区建设改造5部分。她将之称为“真”海绵城市。
“据不完全统计，目前已落地的真海绵城市项目占总项目比例的12%，投资金额在11亿元~50亿元之间。”她说。
而这类综合项目的拓展促使参与企业的类型发生变化。在本届论坛上，王家卓表示，过去几年海绵城市建设的参与企业，大多是以透水铺装、雨水收集等产品供应为主的企业。随后，传统水务、环保、园林等企业进入建设市场。目前，大型央企，例如中建、中电建、中铁、中交等企业也陆续进入。“比如河南省鹤壁的海绵城市PPP项目，中标方是中国铁通。这给传统环保企业带来了压力。”
压力同时也是动力。一些传统的环保企业已经开始在项目中寻求自身价值的差异化和提升。在日前举行的2016城市可持续建设国际会议上，首创股份总经理刘永政以宁夏回族自治区固原等城市的海绵城市建设为例，表示企业将通过建设经验的积累，培养水环境管理、城市大物业、信息化管理及城市服务等综合能力，将海绵城市的综合价值发挥到最优。
此外，王家卓也提醒一些采用PPP和总承包方式参与建设的企业注意风险，第一是技术风险。“如果企业采用的技术路线不能达到环境绩效的要求，根据环境绩效服务合同的约定，可能企业投入大量资金，但是没有达到良好的治理效果，最后可能面临巨额经济损失。”
第二是项目的复杂性和边界条件带来的风险。“因为PPP项目涉及了后期的运营维护，这些运营维护比较复杂，涉及到与市政、城管、园林等部门的分工协作，这需要企业进一步研究创新运维模式。”
第三是PPP项目时间比较长带来的风险。“20年~30年的运营期，尤其是流域治理，中间有很多不确定性，比如上游的大量开发、流域中人口的增加导致污水量的快速增大等，都可能带来一些风险。”他说。
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国内海绵城市建设年投资将超4000亿
中央财政补助有激励还需一系列金融政策支持
◆中国环境报记者 张蕊
记者了解到，截至今年4月，我国有两批共30座城市被确定为海绵城市建设试点。第一批16座城市只包含重庆一座直辖市，济南、武汉、南宁3座省会城市，规模有限，更多是根据不同区域特征，对海绵城市建设进行初步尝试。第二批14座试点城市则明显增加了“重量级”：包含京、津、沪3座直辖市，仅广东一省就增加深圳和珠海两座试点城市。
去年第一批试点城市确定时，有业内人士告诉记者，其中不少城市还是很看重中央财政每年4亿元~6亿元为期3年的专项资金补助。“当时，对于不少城市来说，中央财政的补助资金确实起到了经济激励作用。但是，从一年多的建设实践看，海绵城市的工程量、技术和资金需求要远高于人们的预期。”
据E20研究院近日统计，第一批16个试点城市中，计划施工工程共计3644个，目前已启动工程共计839个，占比为23%；计划投资金额1356.58亿元，已完成投资423.71亿元，占比31%。仅第一批试点城市资金需求已达上千亿元，未来市场需求将继续扩大。
根据券商机构的测算，按当前国家海绵城市的建设规划，至2020年，全国658个城市建成区的20%以上面积需要达到设计标准，全国每年投资总额预计将超过4000亿元。
对此，国家出台一系列金融政策支持海绵城市建设。比如，去年12月，住建部与国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知》，其中明确国家开发银行作为开发性金融机构，要充分发挥在重点领域、薄弱环节、关键时期对重大建设项目的金融支持作用，把海绵城市建设作为信贷支持的重点领域。
同月，住建部与中国农业发展银行发布《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》，明确把中国农业发展银行作为重点合作银行，最大限度发挥政策性金融的支持作用，切实提高信贷资金对海绵城市建设的支撑保障能力。