贯彻落实"水十条":淮河变清 担子不轻？ ——贯彻落实《水污染防治行动计划》系列报道之四

　　◆本报记者刘晓星 见习记者刘俊超

　　河畅、水清、岸绿、景美，这些曾经真实的存在，现在却成为淮河流域人民的期盼。

　　伴随着《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）的出台，淮河治理又翻开了新的篇章。在诸多刚性指标的引领下，让淮河变清还有多少路要走？带着这一问题记者走访了沿淮各省。

　　 　■历史：多措并举综合施策  

　　“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代。”一段民谣真实反映了淮河饱经沧桑的历史，淮河和沿岸人民在经济快速发展和城市化进程中经历着切肤之痛。

　　“河面上漂着厚厚的泡沫，而且呛人得很，离很远都能闻到刺鼻的味道。”如今，沿岸居民谈起当年的淮河仍深有感触。

　　党中央、国务院高度重视淮河水污染问题，将淮河流域列为国家“九五”期间重点治理的“三河三湖”之首。1995年，国务院发布了我国第一部流域性水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确提出淮河水体变清的治理目标。

　　20年来，淮河治污始终是国家和流域四省的工作重点，制定规划方案、签订责任书、关停“十五小”企业、达标排放验收……一个个重大举措相继出台。

　　一项项强有力的保障措施相继出台：

　　在河南，省政府连续18年将地表水质量责任目标纳入各地方政府目标管理体系，每年与各省辖市和省直管县（市）政府签订《环境保护责任目标书》，水质考核因子由1项、2项到21项，目标值逐步加严。

　　在安徽，省政府连续18年在淮河流域枯水季节开展污染联防，流域各市和省直有关部门密切配合，采取扩大污染联防范围、加大重点企业限排力度等措施，有效防止了污染事故的发生。截至2014年底，安徽省淮河流域共有51座城镇污水处理厂投入运行，日处理能力达219.1万吨，平均运行负荷率达94.6%。

　　一个个落到实处的管理机制逐步建立：

　　河南省在运用行政手段改善水环境质量的同时，不断探索综合运用法律、经济、技术的办法解决环境问题。2009年，河南省首先在淮河流域的沙颍河流域实施水环境生态补偿制度，2010年1月1日起，在全省所有流域实施了水环境生态补偿制度，逐步建立健全了“超标就扣款、超标越多扣缴生态补偿金越多、水质改善越多补偿生态补偿金越多”的机制。

　　目前，淮河流域省界断面水质监测结果已成为国家考核淮河流域各省水污染防治成效的重要依据。淮河流域建立起以水功能区管理为核心的水资源保护监督管理制度，完成流域水功能区划和水功能区纳污能力核定工作，提出了流域限制排污总量意见；加强入河排污口监督管理，依法对新建的入河排污口设置进行审批；通过采取枯水期污染源限排、水闸防污调度及水质预警预报等措施，有效减轻了水污染造成的危害。

　　正如淮河流域水资源保护局副局长程绪水在接受记者采访时所言：“20年来，淮河流域水污染防治工作取得了显著成效。特别是2004年以后，国家实施对淮河流域水污染防治工作考核，更加有力地推动了流域水污染治理，使淮河流域重要河湖水质持续改善，2010年以后水质基本保持稳定。”

　　 ■现状：水质逐步趋向好转  

　　自上世纪90年代，淮河流域污染治理成为全国水环境保护的主战场之一，全力推进“关停十五小”、“淮河零点行动”等工业点源治理行动，流域水质恶化的趋势得到初步遏制。

　　进入到21世纪，淮河流域污染防治从单纯的点源向生活污染以及面源污染综合治理发展，从侧重污染末端治理逐步向源头和工业生产全过程控制过渡，在GDP保持两位数增长的情况下，水质逐步好转。

　　数据显示，经过20年的努力，淮河流域入河湖污染物大幅度削减，水质逐步好转，主要污染物化学需氧量、氨氮入河排污量逐年下降：化学需氧量比1993年减少七成，氨氮入河排放量比1993年减少一半以上。1994年，淮河流域省界水质Ⅴ类和劣Ⅴ类比例为77％，如今则下降到45％。

　　来自安徽省环保厅的数据显示，安徽省辖淮河流域总体水质由8年前的重度污染好转为中度污染，2014年全流域Ⅰ～Ⅲ类水质比例达43.7%。干流总体水质由7年前的中度污染好转为优，境内及出境的11个断面水质始终保持在Ⅱ～Ⅲ类；支流劣Ⅴ类断面比例比“九五”期间下降了36.4个百分比，出境水质明显好于入境水质。

　　来自河南省环保厅的数据显示，经过20年的不懈努力，淮河流域水环境质量大幅改善，并趋于稳定，淮河干流出省境水质稳定达到Ⅲ类水以上。

　　同时，沿淮各省环境监管能力明显提高。记者在采访中了解到，目前，淮河流域仅安徽境内共建成有44个地表水水质自动监测站，并实现了水质自动监测数据实时网络传输和远程监控，达到了及时掌握重点断面水体水质状况和预警等目的。所有国控、省控重点污染源均安装了在线监控装置，省、市两级监控中心建成并联网运行，形成了对环境质量和污染源的实时监测和监控能力。

　　 ■未来：仍需负重爬坡  

　　由于人口众多、水资源分布与经济社会发展布局不匹配，加之部分地区在追求经济增长过程中，对水资源和环境的保护力度不够，在未来相当长一段时间内淮河治理仍需负重爬坡。

　　记者在采访中了解到，经济的快速发展和城镇化的快速推进，工农业生产和城镇居民生活用水需求急剧增长，带来的废水、污水排放量也不断增加，给淮河水污染防治工作带来很大的压力。

　　同时，流域内产业结构依然偏重，经济增长方式较为粗放，结构性污染较重，化工、酿造等高耗水、高排放行业仍占较大比重。

　　淮河是沿岸群众的重要饮用水水源，同时又是水路交通的重要枢纽，部分运输码头分布在取水口上游，枯水期滞留船只等容易给饮用水水源安全带来隐患。

　　一些石油化工、医药企业沿河分布，淮河干流及部分支流入境水质不稳定，威胁下游饮用水水源地饮水安全。

　　而流经村镇的一些河段，以及城乡接合部的一些沟渠塘坝由于无法截污，污染普遍比较重。加之居民常年生活习惯，导致河岸上垃圾成堆，水体黑臭，治理难度大。

　　安徽省环保厅水办相关负责人向记者介绍说，农业面源污染将成为未来淮河治理的症结之一。据了解，目前，在沿淮各省，仅仅实现了县县建成生活污水处理厂，而大量的乡镇成为生活污水排放的“自流地”。安徽省农村常驻人口约为3200万人，农村地区每年大约产生1800万吨生活垃圾和5亿多吨生活污水，多数未经处理直接排放，加上畜禽养殖及化肥、农药、农膜的不合理使用，导致农业面源污染日益突出，已经成为进一步改善水环境的重要制约因素。

　　“水十条”要求，到2020年，淮河流域水质优良比例达到70%以上。目前安徽省淮河流域水质优良比例仅为43.7%，存在较大差距。对于能否达到这一目标，安徽省环保厅水办相关负责人向记者坦言：“从过去近20年的治理经验来看，我们对于水质改善还是有信心的。”

　　据了解，目前，各省正在草拟“水十条”的落实方案。“等水质改善的各项指标下达后，我们将对指标逐一进行细化，省政府将与各地签订目标责任状，压力层层传导，规划落实。将重点流域水污染防治规划考核结果作为对各市人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。”安徽省环保厅水办负责人介绍说。

　　据这位负责人介绍，安徽省下一步将制订实施安徽省水污染防治行动计划实施方案。结合本省实际，紧紧围绕生态强省建设，以保障人民群众身体健康为出发点，以改善水环境质量为核心，深化水污染防治目标、任务、措施，制订符合本省省情的实施方案并认真组织实施和考核，探索、建立全省水污染防治工作新机制，深入推进水污染防治工作，全面提升全省水环境质量。同时，将严格规划考核，将重点流域水污染防治规划考核结果作为对各市人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据；强化重点流域专项规划的组织实施，加强水质预警与断面达标监管，加快推进规划项目建设，严格环境监管，确保治污设施稳定运行，发挥效益。

　　在重污染河流综合整治方面，安徽将对城镇黑臭水体进行全面摸查，重污染河流和城镇黑臭水体全面实行“河长制”， 切实落实“一河一长、条块结合、分行包干”的管理责任体系。综合整治过程中，加大公众参与度，切实做到让人民群众满意。

　　尽管淮河流域水污染防治工作取得阶段性成果，但是，记者在采访中发现，对于未来水质改善的期许仍然显得很谨慎。因为在淮河流域治理过程中，跨界污染是一个无法回避的问题。

　　在安徽，流域内较大的19条支流中，有14条是经由河南省入境，1条是由江苏省入境。数据显示，一半以上的支流进入安徽都常年超标，尤以惠济河、大沙河、南洺河和包河污染最为严重。上游来水的好坏直接关系到安徽省淮河的水质状况，特别是关系到淮南、蚌埠两市人民饮用水安全问题。

　　淮河流域跨界污染事故频发，这其中固然有流域水资源匮乏、水资源时空分配不均、水环境容量小等客观原因，但主要原因还是流域内没有建立有效的污染联防联控机制。

　　采访中记者了解到，一是上下游之间没有建立信息互通机制，上游闸坝调控时下游无法获知，而部门之间水质、水利、水文、气象以及环境监管、产业布局等重要信息不能及时共享，致使事故预防的有效性大大降低。

　　二是缺乏跨界污染协作处置机制。跨界水污染事故发生后，由于上下游地区政府以及相关部门之间缺乏具有刚性约束力的联动机制，对跨界水污染事故难以协同应对、追责索赔。

　　三是尚未建立生态补偿。目前淮河流域经济补偿仅限于发生了污染事故、出现死鱼，为安抚渔民而做出的赔偿，真正意义上的补偿机制还远未建立。这既不利于促进流域产业结构布局符合主体功能区定位、排污总量满足环境质量达标要求，也不利于减少跨界环境纠纷事件发生，更不利于减少上游对下游的排污。

　　水环境保护的体制不顺，环保部门对其他部门涉及水污染防治的规划和决策难以实施统一监管，部门间也存在职能交叉。这些对水环境治理都产生了制约作用。因此，“水十条”提出“全面提升监管水平，完善流域协作机制。流域上下游各级政府、各部门之间要加强协调配合、定期会商，实施联合监测、联合执法、应急联动、信息共享”。

　　在采访中，沿淮各省对于建立淮河流域日常联防联控机制一致建议：淮河流域上下游环保部门要互通风险源排查、流域断面水质等情况，通报敏感区域、敏感时期的环境信息。上下游水利、渔政部门要定期通报省界水文、水量、电站、闸坝运行和渔业养殖等情况。定期或不定期地组成联合检查组，共同对两地水污染防治情况开展现场检查，预防跨界水污染事故的发生。

　　记者在采访中了解到，目前在安徽和河南省内，在具体工作层面，尝试加强部门之间的联防联控机制，但是这种机制尚未在流域内形成。结合“水十条”的要求，安徽省环保厅水办相关负责人建议，一方面，通过建立淮河流域日常联防联控机制，从源头上预防跨省界水污染纠纷的发生。同时，通过建立淮河流域跨界水污染纠纷协作处置机制，有效处置污染纠纷。一旦发生跨省界水污染突发事件，交界地区环保部门要立即报请当地政府迅速启动环境突发事件应急预案，提出控制、消除污染的具体应急措施，协助当地政府控制和处置水污染，并按有关程序及时上报情况。对于引发跨省界水污染纠纷的企事业单位，当地政府和环保部门要依法处罚并提出限期整改要求，由相邻两省环保部门组成联合督查组对其整改情况开展后督查，确保整改措施落实到位。