关于我省清真食品生产经营管理条例实施情况的调研报告

前不久，省人大常委会副主任昂毛带领省人大民族侨务外事委员会调研组对《青海省清真食品生产经营管理条例》贯彻实施情况进行了专题调研。调研组先后赴海南、海东、西宁、果洛、海西等地区，听取了市、州、县人民政府以及民族、卫生、工商等部门对条例颁布以来贯彻实施情况的汇报，并到部分清真食品生产加工企业、清真餐饮业进行实地察看，比较深入地了解了条例颁布实施以来的一些基本情况以及存在的问题。总的看，条例颁布实施十几年来，为尊重和保障有清真饮食习惯的少数民族的生活，规范清真食品生产经营管理发挥了积极作用，同时也面临着一些新情况新问题，需要我们高度重视，进一步规范我省清真食品生产经营管理工作。

一、基本情况

全省少数民族人口264.32万人，有清真饮食习惯的少数民族人口约94.14万人，占少数民族人口的16.73%。全省各地均有清真饮食习惯的少数民族，呈现出小聚居、大分散的特点。我省的清真食品及穆斯林用品历史悠久，尤其是绿色健康的清真食品广受各民族群众的喜爱，也是我省最具有民族特点的传统食品之一。据统计，全省清真食品生产经营企业和个体工商户约4450家，其中享受国家少数民族特需用品定点生产企业优惠政策的19家。按地区统计：西宁2013家、海东778家、黄南302家、海北388家、海西631家、玉树366家。

自2001年7月条例颁布实施以来，全省各级管理部门在依法规范清真食品经营管理工作，维护清真食品的信誉，保障少数民族的合法权益等方面做了大量工作，进行了许多有益的探索和实践，受到了广大穆斯林群众的普遍欢迎。一是利用新闻媒体宣传、发放宣传资料、召开座谈会、举办培训班等多种形式广泛开展了条例的宣传教育活动，努力提高执法人员的执法水平和广大人民群众、从业人员的知法、守法意识。二是加强规范管理。条例是规范清真食品管理的重要法律依据。各地结合实际依法制定了清真标志牌的申办、发放和监督管理等各项工作制度，并多渠道加强了对清真食品生产经营的管理和社会监督，对从事清真食品行业的生产经营点登记造册，准确掌握经营点的数量、规模等情况，使全省清真食品生产经营管理工作始终在政府的监管下有序、合法进行。三是完善了民族、工商、卫生三部门联系会议制度，定期研究解决清真食品生产经营工作中存在的问题。同时，由民族宗教部门牵头，会同工商、卫生等部门开展联合检查和集中专项整治，加大了对清真食品市场的监督检查力度，对各生产经营点存在的一些经营不规范、随意标注“清真”字样和发布清真广告、非法印制清真标志等违法行为，依法及时纠正和处理，有效地促进了清真食品市场的健康发展，维护了广大穆斯林消费者的合法权益。四是积极扶持清真食品产业的发展，不断加大对民族特色清真食品产业的扶持力度，为具有发展潜力的清真食品生产经营企业提供优惠政策等措施，使部分较为优秀的清真食品企业脱颖而出，为社会提供了就业机会，也拓宽了农牧民增收渠道，增加了当地财税收入。

二、存在的问题

（一）条例已不适应现阶段我省清真食品生产经营管理工作的需要。一是执法主体不明确，民族宗教、工商、卫生等工作部门有各自为政的现象，常态化的监督、管理工作跟不上市场发展需要。同时，作为主管部门的民宗部门没有处罚权，特别是县一级民宗部门与党委统战部合署办公，党政不分，制约着管理工作的有效开展。二是清真标识认证不规范。清真食品的标识省、州、县三级的伊协都有监制，沟通不够，存在认证混乱，标识不清、不准、不真的情况。三是条例规定的处罚额度太低，已经不足以达到惩戒管理的目的。

（二）部分地区清真食品管理出现“真空”问题。条例规定，清真食品生产经营管理行政许可由县一级人民政府民族事务部门实施。2011年，省政府在行政审批改革中，将清真食品生产经营行政许可权下放到西宁经济技术开发区等园区管委会。一方面管委会缺少政府民宗部门服务管理职能，不能准确把握食品的清真属性；另一方面，民族、工商、卫生工作部门属地管理职权被划走，也不便于进行许可和监管，使这一块清真食品的管理工作出现了“真空”。

（三）我省从事清真食品生产经营的企业规模都不太大，但企业间竞争激烈，仅生产加工清真牛肉干的企业有6、7家之多。有个别企业生产不规范，需要政府加大引导，防止企业间恶性竞争，进一步规范管理。

（四）部分清真食品生产和经营户对条例重要性和维护少数民族群众切身利益方面的认识不够。甚至认为自己本身就是穆斯林，对申办清真标志标牌经营清真食品不理解，主动性不强。部分超市和经营点或多或少地存在将清真食品与穆斯林群众禁忌食品近距离摆放或混放的现象。

（五）个别餐饮业经营不规范，对加工、保管、采购、销售等主要操作岗位上的人员更换比较频繁，造成不符合条件的人员从事主要岗位工作的现象时有发生。部分餐厅也存在未经行政主管部门审批，就擅自对外悬挂清真标志牌而非法经营。

三、几点建议

(一) 加快条例的修订工作。条例颁布实施十几年来，随着市场经济和社会管理的发展，从事清真食品生产经营的企业和个体工商户数量剧增，违法行为多种多样，依法监管的力度明显滞后。部分条款过于原则性需要细化、量化，以增强条例的针对性和可操作性，尤其是对一些具体的、关键的条款要结合实际作出相应的修改、充实和完善，如：禁止的内容与处罚不对等、对民宗、工商、卫生的授权不明确不具体、处罚额度过低等内容制约着条例的贯彻执行。因此，建议省政府法制办公室及相关部门高度重视，明确任务，按照立法规划，及早对条例进行调研和修改，加快条例的修订步伐。

（二）加大对条例的宣传力度。要充分认识加强对全社会开展法制宣传教育的重要性，将条例的宣传教育列入“六五”普法的内容，坚持不懈地通过多种途径，采取多种方式方法，加大宣传教育力度，扩大宣传效果，做到家喻户晓，进一步教育广大群众尊重少数民族饮食习惯，努力营造全社会熟悉条例内容，自觉遵守条例，按照条例办事的良好氛围。

（三）加强协调配合，明确监管职责，依法维护清真食品生产经营活动的良好秩序。把清真食品管理工作放在事关维护社会稳定，维护民族团结，构建和谐社会的高度来抓。继续坚持政府主导、部门负责、企业自律、社会参与的管理工作格局。进一步明确执法主体，避免清真食品生产经营出现“真空”情况，要形成民宗、工商、卫生等部门齐抓共管的工作机制，充分调动各职能部门贯彻落实条例的积极性和主动性。尤其是重视解决县一级民宗与统战部门合署办公的情况，建立健全民宗部门的执法要件，进一步明确主管部门的管理权和处罚权，加大对违法行为的处罚监管力度。要组建一支法律意识强、综合素质高的清真食品联合执法队伍，完善对清真食品市场的统一监管。坚持专业队伍监督和群众监督相结合，在监督中做好服务，在服务中抓好监督。

(四) 促进清真食品和用品的健康发展。我省地处西北中心，是国内穆斯林人口较多、清真食品企业发展较好的省份。其中清真饮食习惯的少数民族达到90多万人，又具有广袤的原生态天然牧场，生产的牛羊肉具有无污染、高蛋白、低脂肪、粗纤维的优点，是名副其实的绿色食品，保护、开发和利用有限资源尤为重要。因此，需要政府进一步规范管理，防止和避免出现恶性竞争，突出品牌效应，打造龙头企业，积极参与引导清真食品生产企业向规模化、规范化、科学化的方向发展。□

（执笔：张继沛）