环保法修订 字斟句酌含义深

　　4月22日，十二届全国人大常委会第八次会议举行分组会议，审议《环境保护法（修订草案）》。

　　在本次常委会上，环境保护是最受关注的话题之一。《环境保护法》的完善，直接关系着每一个人未来能不能呼吸到清新的空气，喝到洁净的水。常委会组成人员对于《环境保护法（修订草案）》每一个字的意见和修改都十分谨慎。针对草案四审稿作出的多处修改，常委会组成人员在分组审议中，提出了多项意见和建议，对于一些值得讨论的条款，大家也表达了自己的看法。

　　 1 解决了环境保护法的定位问题  

　　信春鹰（委员）：

　　《环境保护法》的修改，前两审是以修正案的方式，后两审改为修订草案，这个转折主要是因为在审议过程中发现修正案方式有局限性，根据大家意见最后改为修订草案。本次审议稿中有如下几个亮点。

　　第一，准确解决了《环境保护法》的定位问题。我国环境保护方面的法律有20多部，执法大部分依靠单行法，对于《环境保护法》在众多环境法律中处于何种地位的争议长期以来一直存在。这次修法明确了《环境保护法》是环境领域的基础性法律，规定的是基本的环境制度。

　　第二，恰当地处理了《环境保护法》与其他法律的关系。基础性法律与其他法律如何分工，一直是多次审议中不断涉及的问题。尽管不同环境领域的执法依靠各单行法，但是本次修法在基本制度上有了进一步完善和突破。审议结果报告中说，本法修改之后，与本法不一致的要适用本法，本法没有规定的，适用其他法律的规定。由此可以预测其他环境法律会陆续提上修法日程，这部法律中的制度设计将起到很好的引导作用。

　　第三，有针对性地解决了多年来制约我国环境保护的一些突出问题。比如明确了环境监察制度，这实际上是环境执法问题，这次修法明确了其地位和权限。另外明确了环境监察部门、环境执法部门有一定限度的由法律直接授权的行政强制措施权。环境违法成本低的问题，也是本次修法要着力解决的一个问题，我国环境立法数量不少，但环境形势日益严峻，就是因为违法成本太低。

　　 2 故意犯罪应负刑事责任，严惩重罚  

　　王云龙（全国人大环境与资源保护委员会副主任委员）：

　　第六十三条列举了4种情形，规定予以拘留，除第一种情形外，其他3种情形，按本条处罚都显得轻了，应该加重。

　　这3种情形是：责令停止排污拒不执行；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避方式违法排放污染物；使用明令禁止生产使用的农药被责令改正却拒不改正等。这些行为已经造成污染，且后果严重。特别是通过暗管、渗井排放有害污染物，不仅污染地表水，更重要的是污染地下水和土壤，治理起来花费巨大。

　　根据《刑法》第十三条、第十四条的规定，上述3种行为应被认定为犯罪，并依法追究刑事责任。同时要从重进行经济处罚，这样才能更好地解决违法成本低的问题，更好地体现习近平总书记“对破坏生态环境的要严惩重罚”的要求和精神。

　　温孚江（委员）：

　　目前环境污染状况已严重超出了环境自身的净化和承载能力。近几年这种现象尤为突出，严重影响了生产生活和人们的幸福指数。因此对故意破坏生态环境者，要从重处理。

　　第六十三条列出了拘留10日以下的4种行为，规定这4种行为都是“尚不构成犯罪的”。

　　但我认为这4条行为中的后两种行为是严重的违法行为，不应当列为“尚不构成犯罪”的级别。

　　这两种行为是目前我国农村地区污染的重要来源。“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造检测数据”、“生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药”等都属于故意犯罪行为，严重影响居民身体健康。通过甘肃的水质事件，应该引起我们的重视。

　　这两种行为是目前非常突出的问题，应重典治理，建议将其列入第六十四条应该惩处的内容中。

　　 3 保留环评验收非常必要  

　　王毅（委员）：

　　第四十一条规定了环评中防治污染的设施建设，目前环评虽然存在很多问题，但是如果没有环评的话可能问题更大，特别是环评设施验收规定必不可少。所以建议恢复原来的“并经过原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产和使用，防治污染的设施不得擅自拆除和闲置”。

　　之所以要保留这一条，第一，过去环评要求在项目建设过程中往往得不到落实。第二，目前我国环境监管能力不足，应加强对相关建成设施的验收。第三，长远看可以和排污许可证有机衔接。目前阶段，保留对环评设施的验收非常必要。

　　第四十四条，关于总量控制制度，提出由“省、自治区、直辖市人民政府负责分解落实”。目前的指标分解基本上是按照行政区域分解的，没有考虑环境的特点，建议根据环境特点进行分解，比如根据水的流域特征和大气的区域特征划分。

　　第四十八条，危险废弃物的管理问题，应该规定对这些物品进行登记和相关信息披露，这项规定比第五十五条的一般性污染信息公开更为重要，所以对有毒有害危险品的登记和披露制度非常关键。

　　 4 重视环境对人体健康影响应贯穿始终  

　　冯淑萍（委员）：

　　本法第一条开宗明义：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”但后面的具体内容还显得不够充分。

　　这次修改增加第三十九条：“国家鼓励和组织环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”这一修改是一大进步。

　　重视环境对人体健康的影响，这个理念应该贯穿本法始终，这不仅仅涉及到第三章的内容，各章都应体现这一理念，建议把第三章第三十九条调整到第一章总则中作为第十一条。

　　 5 应建立环境与健康调查、监测、风险评估机制  

　　冯长根（委员）：

　　当前，关系到群众健康的环境污染、环境风险问题比较突出，公众对环境健康风险过度反应的现象也比较突出，比如PX项目事件。环境与健康交织在一起的问题日趋严重。

　　尽管长期以来粗放型增长方式的大背景是客观存在的，但是相关法律规制的缺失，也是我们面对环境与健康问题无法作出及时反应的重要原因之一。

　　在具体法律条款的制定上，还缺乏对人体健康保护的基本考量，缺乏有针对性的法律规定，来支撑环境与健康管理工作的开展，这些与中央领导对环境民生的高度关注还很不协调。

　　如果本法对建立环境与健康制度作出一些基本规定，就会有利于在实际工作中依法开展环境与健康工作，防范相关风险。

　　建议将第十七条“国家建立、健全环境监测制度”改为“国家建立、健全环境与健康调查、监测与风险评估制度”，这样环境保护部门可以会同其他有关部门建立环境与健康调查、监测、风险评估规范和信息共享机制。

　　增加这一条是必要的。首先，政府有责任对可能存在的环境与健康问题开展常规性的调查、监测工作，不能等到群众反响强烈了再来做工作。

　　其次，环境健康问题一旦产生，后果很严重，而且造成的损害很难消除，因此需要制度性地开展环境与健康风险评估工作，以落实预防原则。

　　其三，常规性开展上述工作是掌握相关问题实情，把握处理主动权的基础。环境与健康调查、监测、风险评估，需要大量的信息资源支撑，需要在顶层整体规划和统一部署下，整合多业务领域信息、多部门配合才能完成。其中，部门间信息共享交流是关键保障。另外，面向社会的有效信息共享和交流有利于引导普通公众理解、接受一定的环境健康风险，特别是正确认识工业发展的环境健康风险，这是公众支持政府决策的基本保障。

　　 6 信息公开的形式和时间应增加限制性条款  

　　李大进（全国人大代表）：

　　环境事件中的信息公开是近年来被社会广泛关注的焦点之一，信息公开应有3个要素：公开什么内容，什么时间公开，采取什么形式。

　　本法对信息公开的内容规定得相对完备、详实，但是对在什么时间公开、采取什么形式公开却没有明确规定。

　　现实社会中已发生的多起环境事件，引起公众不满很多都是因为信息公开不及时造成的。因此在第五章信息公开中应当加上以什么形式进行公开和在什么时间进行公开的限制性条款，这样信息公开的内容就完善了，也便于执法。

　　 7 国家应鼓励和支持对环保科技的研究和开发  

　　张云川（委员）：

　　第一，第二十一条规定：“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”

　　这一规定非常好，建议在这三大类产业发展的前面增加一条内容，即“国家鼓励和支持对环保科技的研究和开发”，然后才是鼓励这些产业的发展。

　　第二，第四十四条规定：“国家实行重点污染物排放总量控制制度。”个人认为这一条的语言刚性还不够。总量控制可以是控制减少，可以是控制维持在当前水平，也可以是按计划逐渐增加某些总量排放，这3种类型都可以说是总量排放在控制当中。应在其他法规中对“重点污染物”进行科学的界定，建议起码加上“严格的总量控制制度”，而不是一般意义上的总量控制。

　　 8 建议进一步明确行政执法手段  

　　董中原（委员）：

　　考虑到中国目前严峻的环境现状，第一，建议在本次修订中适应形势需要制定重典，确立解决问题的各种机制和模式，将环境保护真正放在突出位置。第二，建议在目前草案第二章中增加有关制度内容的表述。

　　一是在行政强制法的立法权限范围内，增加政府即时强制内容，比如责令停业、封存、查封、扣押等。

　　二是在处理投诉举报问题上，建议明确接到投诉后多长时间内应到场处理，明确调查后多长时间内应作出处理。

　　三是在执法手段上，建议增加公安部门与各执法部门联席工作机制；探讨环境保护与治安管理处罚法的衔接关系，提高环境执法的执行力。

　　四是建议进一步明确政府的执法手段，建议专章规定政府监督检查手段、权力和程序，包括现场检查权、抽样权、封存权、责令停业权、调取材料权、合理怀疑即可采取临时管控措施的权力以及处罚权等。

　　五是建议在草案第四十一条中专门规定企业证明责任。在环境执法中，最大的困难是调查难、取证难。这个问题如果不解决，政府执法将会遭遇极大阻碍，政府主导作用也得不到有效发挥。为此，建议在立法中明确有关制度，包括企业违反自行监测、记录义务的重罚制度，企业提供虚假材料的不利推定制度，确立企业监测记录长期保存义务，明确“企业如不能证明未造成污染，则视为其造成了污染”的规则，即行政执法中的举证责任倒置制度。如果能将这一制度引入到行政执法环节，将极大提升企业自主监测的积极性，并降低政府执法成本，有利于执法活动顺利进行。

　　六是环境保护调整范围中，建议增加对产品生产企业的责任，比如汽车生产企业生产汽车的标准要有利于环境保护，国家制定的汽车生产标准要达到较高的环保标准。石油、汽油、柴油生产企业生产的燃料要达到较高的国际标准等，并将此纳入《环境保护法》中。

　　 9 明确环境监察机构执法权限  

　　张玉珍（全国人大代表）：

　　根据《环评法》和《建设项目环境管理条例》，违反环评“三同时”制度的行为很多，实践中大量违反环评“三同时”制度的违法行为都是在建成、投产、使用产生污染后才被发现，而不是在建设过程中被发现查处的，因此对第六十一条建议具体修改为，一是在“擅自开工建设的”后增加“和已建成并投入生产使用的”，以及对应这个方面，在“县级地方人民政府环境主管部门责令停止建设”后增加“或者停止生产、停止使用”。

　　对于第六条，环境保护工作不是环保部门一个部门的责任，而是各级政府和相关部门分内的事情，长期以来环保工作存在职责不清、分工不明、责任不落实的现状。因此建议根据目前我国环保工作的现状，实行“一岗双责”，强化政府责任。也希望通过这次环保法的修改能够明确环境执法机构的执法类别。

　　建议在第十条第一款后增加“县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以决定由环境监察机构依照本法规定行使环境行政管理职责”。因为目前我国只有少数省份环保部门环境监察机构、环监局属于行政单位。从目前环境形势来看，环境执法工作应当大力强化，而不是削弱。如果环境监察机构作为一个事业单位，独立的环境监管和行政执法将很难落实，希望能明确环境监察机构执法权限，强化环境执法工作。

　　 10 谁来监督环境执法部门不作为  

　　杨泽柱（全国人大代表）：

　　第五十七条规定，公民、法人和其他组织发现负有环境保护监督管理职责的部门不依法履职的，有权向上级机关和监察机关举报。此处还应增加有权向新闻媒体投诉，相关部门和单位对投诉和曝光应当作出及时回应和处理。

　　这主要是解决谁来监督环境执法部门不作为的问题。当前环境保护中的问题，既有企业、公民自身环境意识不强、工作不力的问题，同时也有环境保护执法部门本身不作为、执法不严的问题，所以建议增加一条解决“谁来监督环境执法部门不作为”的问题。这一条要作出硬性规定。

　　草案新明确了环境监察机构的法律地位，这有利于执法。一直以来环境监察部门承担着大量日常的执法工作，没有名分，现在终于名正言顺了，完全赞成。

——刘振伟

　　“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”，这一条很难落实，因为它不是一个机制，既然是机制应该制度化。

——陆浩

　　现在跨省的区域性污染问题和生态环境保护问题越来越多，建议跨省的应该明确是由国家环境保护主管部门来协调解决。

——王中丙

　　这部法到底是不是一部违法成本高、守法成本低的法？到底能不能调动公众真正参与到环境监督和保护工作中？这两个核心问题，目前的草案看不出有根本性突破。

  ——陈吉宁

　　关于生态保护红线，建议把对土壤的保护纳入红线保护范围内。

——王丽梅

　　 11 执法人员不作为和渎职要追究责任  

　　包克辛（全国人大农业与农村委员会委员）：

　　草案对环境质量标准、污染物排放标准、总量控制制度都作了法律规定。同时对环保部门的权力，包括前置审批权、现场检查权、项目限批权、限产停产权也都明确授予。问题是标准有了，权力给了，再出现大范围严重超标怎么办？

　　据了解，很多国家对企业采取承诺制，将监管作为环保部门的主要职责，企业一旦超过承诺排放就严格实行重罚。政府对环保部门执法人员的不作为和渎职，一旦发现也要重罚并且严厉追究法律责任。草案法律责任部分，对这个问题规定比较含糊。

　　提3条意见。第六十五条，讲的主体是机构，评价机构、监测机构、维护运营机构，弄虚作假、负有责任的，应予以处罚，承担连带责任。这个规定不够，对机构处罚是比较困难的。建议在第65条“除”字后面增加“对其责任人和机构负责人”，把机构责任落实到人。第六十七条，是对环保部门发现有关工作人员有违法行为的处分规定。那么不作为、渎职算不算违法？很难界定。坐在办公室不下去检查算不算违法？建议在“有关工作人员有违法”后面加上“渎职、不作为”。第六十八条第四项，对超标排放污染物、造成环境事件等行为，“发现或者接到举报未及时查处的”。这样规定，太容易推卸责任了。只要说我没发现，或没接到举报就没有责任了。建议删去“发现或者接到举报”这几个字，改为“监管不力、未及时查处的”。

　　 12 应赋予监察机构行政强制权  

　　刘振伟（委员）：

　　草案新明确了环境监察机构的法律地位，这有利于执法。一直以来环境监察部门承担着大量日常的执法工作，没有名分，现在终于名正言顺了，完全赞成。

　　但在第二十五条中，没有赋予其采取行政强制措施的权力，只能去现场检查，不能采取查封、扣押的行政强制措施。既然明确其法律地位，可以到现场进行检查，也应该赋予其行政强制措施权，有利于提高行政执法效率。

　　 13 环境影响后评价不可忽视  

　　车光铁（委员）：

　　草案第十九条主要对项目环评作了明确规定，但对环境影响后评价工作没有提及。

　　对于此项工作，主要是针对项目开工建设后，因工程内容及客观情况发生变化，或前期环评不够准确全面等原因，开展的后期评价工作。通过开展此项工作，可以深入准确地了解掌握整个建设项目环境影响的变化和实际情况，对于有效加强建设项目管理和环境管理具有非常重要的意义和作用。

　　但是从目前此项工作开展情况来看，明显缺乏硬性约束，一般均由建设单位自行组织开展，仅需经环保部门备案即可，不需审批，且即便不做，也不会承担任何相应的法律责任。

　　建议在第十九条第2款中新增“对需进行环境影响后评价的项目，必须通过环保行政主管部门审批。”

　　 14 建立环评机构和环境监测机构终身责任制  

　　郭凤莲（委员）：

　　第六章法律责任中硬度不够，惩罚力度有点软、有点弱。

　　建议，第一，环评机构不深入现场问题依然存在，有的环评机构不深入现场调查，外借资质证，人员也胡乱挂靠，环评文件编制质量不高。上项目的时候，这个项目是谁编制？谁认证？应当是有责任的，现实中并不规范，有的机构为了得到评估资质，想办法另走门路借资质，这样做是不合法的。建议建立环境影响评价机构和环境监测机构的终身责任制、现场调查考核制度和机构人员考评制度、环评文件编制质量考评制度和机构退出制度。

　　第二，强化专家责任制，为保证参与建设项目环境技术评审的公正性，应建立专家回避制度，避免一些专家既是环评机构负责人，又是投资人、股东、环保技术评审专家。为保证建设项目技术审查的公正性，解决既是裁判员、又是运动员的问题，建议在法律责任中增加“建立和完善自然生态环境保护专家库制度，与专家所在机构单位有关联的建设项目应当实行专家回避制度”。

　　 15 对土壤保护也应有红线  

　　王丽梅（全国人大代表）：

　　草案第二十九条，关于生态保护红线，建议把对土壤的保护纳入红线的保护范围内。

　　以黑龙江为例，黑龙江粮食虽然连年增产，但是黑土层、腐殖层每年大约以5毫米的速度在减薄。另外，有73个农牧场存在水土流失，水土流失面积达9080平方公里，占垦区16.39%。

　　土地土壤肥力也不断减弱，土壤有机质是土壤肥力的重要量度，不容忽视。黑土在变薄、变瘦，为了增产，加大了化肥使用量。

　　根据黑龙江省农委定点监测检测数据，2012年黑龙江化肥施用总量（纯量）是240.3万吨，每亩平均化肥施用量是11.48公斤。2012年比1982年增加了3.7倍，但粮食单产仅提高了1.55倍，上世纪60年代农民施用一公斤氮肥可以增产15公斤~18公斤粮食，到2012年同样投入只能增产5公斤~7公斤粮食。

　　过多使用化肥造成了土壤板结硬化程度加剧，耕作层变薄，犁底层变厚、变硬、上移，耕地质量变差，土壤蓄水能力降低，加大了水土流失。所以，对土壤保护也应该有红线。

　　 16 应禁止从城市向农村转移污染企业  

　　邓秀新（委员）：

　　草案个别条文有高高举起、轻轻放下的感觉。提几条具体建议：

　　第一，这部法律应该明确写上以更严格的标准强化政府的环境责任，明确建立生态环境损害责任终身追究制。第二，关于城乡一体化问题，这部法讲城市多，讲乡村少，应该把城乡一体化放在更高的高度来看待，建议增加有关禁止从城市向农村转移污染物及有污染的企业的规定。现在大量企业往中西部转移，不少是高污染、重污染企业。第三，第十九条，关于环评，没有说明项目环评由谁来评价，什么资质的机构可以评价。对于不同项目的环评应该有相应资质和级别，才能落实监督的责任。对于环评单位和人员应该终身追究责任。

　　 17 应规定推广使用清洁能源  

　　黄献中（委员）：

　　关于国家促进清洁生产和资源循环利用问题，法条中治污讲得很细，但清洁能源讲得不足，尤其是对清洁能源推广使用，法律层面上基本没有硬性要求。另外普及宣传不够，像清洁能源、核电，政府很支持，群众却比较排斥，建设核电项目，老百姓担心对环境污染太厉害，甚至威胁生命安全。实际上这是对核电生产过程和当前生产状况不了解。

　　草案仅仅讲了企业可以优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生。但是对优先使用清洁能源的也应该给予鼓励，甚至给予必要的奖励，从法律层面给予支持，对于推广清洁能源的使用会起到很好的作用。

　　 18 生态补偿制度应具可操作性  

　　陆浩（委员）：

　　关于建立、健全生态保护补偿制度的问题。这里提到“国家加大对生态保护地区财政转移支付力度”，实际也在这样做。但是“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”，这一条很难落实，因为它不是一个机制，既然是机制应该制度化。“国家指导受益地区”，我们国家大了，大江大河，流域范围很广，协调起来难度非常大。

　　另外，这一条和第二十条的规定又不一样，第二十条“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”，这样就能落实了。“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决”，这个关系非常清楚，首先是上级政府协调或者是由双方协商解决，这也是个制度规定。

　　去年就生态补偿制度建设问题，环资委进行了广泛调研，到了4个省，各省都反映这个问题。我认为应当明确一个省内的、不跨流域的、上游和下游之间的，省里负责协调解决；一个市范围内的，市里解决；一个县范围内的，由县里来解决。跨行政区的，比如跨县的，就由市一级协调解决；跨省的，由中央政府来协调，这样才有权威性，也才有解决的可能，不然各省之间会扯皮。生态补偿制度这一条应该仿照第二十条来写。我们划定了主体功能区，有的地方限制开发、禁止开发，补偿政策又不落实，那就是很大的矛盾。既然是一个机制、是一个制度，就要规定得比较合理，而且能管用。

　　第四十四条，“重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府负责分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守重点污染物排放总量控制指标。”后面这句话比较软，“应当遵守重点污染物排放总量控制指标”，这样对企业就没有太大约束。首先要执行国家和地方污染物排放标准，排放标准是应该执行的，但是后面还有总量，总量超标就不能排放甚至该停产的停产，或者根据排放总量来确定生产周期、生产小时数，均衡生产。对企事业单位特别是重点污染物排放的企业也要核定排放指标、控制指标，有这个才能管住。没有这个，只是“应当怎样”，就没有约束或者约束力不强。建议这一条作一些修改。

　　王中丙（全国人大代表）：

　　现在跨省的区域性污染问题和生态环境保护问题越来越多，建议在第20条里面加一段话，即“对于跨省级行政区域的环境污染和生态破坏的防治问题，由国家环境保护主管部门协调解决”，相对应的这里面已经有的，前款规定以外的跨行政区域，在前面加一行字，即“前款规定以外的省级行政区域内跨行政区域的环境污染或生态破坏的防治由上级人民政府协调解决或者由有关地方人民政府协商解决”。

　　也就是说在省级行政区域里由上级人民政府协调解决是比较有效的、高效的，跨省的应该明确是由国家环境保护主管部门来协调解决。

　　 19 应引入环境教育理念  

　　马瑞文（委员）：

　　建议在修改中引入环境教育理念，本法第九条讲到各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，但是层次不够，因为环境保护的宣传普及更多的指普及环境保护知识，而环境教育不限普及知识，应当是全社会教育的一个重要内容，也是保证《环境保护法》能够有效实施的一个基础工作，同时体现了依法治国和以德治国结合。宁夏回族自治区人大常委会制定过一部地方性法规，叫环境教育条例，对整个自治区环境教育，从政府职能到社会组织、企业、学校、教育部门，一直到媒体，都有相应规定。应该把环境教育理念引入法律，放在第九条，表述为“各级人民政府应当加强环境教育工作”，后面的可以作为对整个环境教育的具体内容和要求。

　　 20 对环境有影响项目应多次论证  

　　黄志明（全国人大代表）：

　　草案第十九条，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。

　　建议把“对环境有影响”这几个字删掉。增加“对环境有影响的项目，应在规划过程中进行多次论证。”现在建房子都要求有环境评估报告，而这里说对环境有影响的项目应进行环评，反而缩小评价范围，突出了影响环境的项目建设。对环境有影响的项目，要多次论证，看能不能建，在规划编制时尽可能限制对环境有影响的项目，从源头抓起。

　　第十九条建议修改为：编制有关开发利用规划、建设项目应依法进行环境影响评价。对环境有影响的项目应在规划过程中进行多次论证和评估。未依法进行环境影响评价的项目不得开工建设。

　　 21 我们需要一部违法成本高的法律  

　　陈吉宁（委员）：

　　这部法到底是不是一部违法成本高、守法成本低的法？到底能不能调动公众真正参与到环境监督和保护工作中？这两个核心问题，目前的草案看不出有根本性突破。

　　比如在解决守法成本高、违法成本低问题方面，经济处罚没有，是不是将来放在其它法律里写？关于刑事处罚，还是由最高法以造成人身直接伤害来解释。由于环境污染不一定直接造成人的死亡，它是造成持续的长期伤害，如果按照造成死亡来算，基本上没有刑罚。我们需要的是一部真正的违法成本高的法律。如果这个问题不解决，怎么能解决环境问题面临的挑战越来越多的状况？

　　具体有几点建议：第六条，“一切单位和个人”建议加上“地方政府”。比如污水处理设施，如果不建的话，地方政府没有责任，建了不达标，地方政府就有责任，这显然是不合理的。

　　第十三条，“环境保护规划……与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”，到底谁管谁？因为在规划过程中，有很多冲突，怎么解决？这部法没规定清楚。

　　第十五条，“国家鼓励开展环境基准研究”，不应是国家鼓励，而是国家就应该开展环境基准研究，这是国家环境标准制定的基础。

　　第十九条，“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目”，只有做了规划、做了环评以后才知道影响有没有，不能先预判，建议改成“对经济社会发展规划、土地利用开发规划、建设项目依法进行环境影响评价。”第二十五条，“造成或者可能造成严重污染的”，问题是什么叫“严重污染”？没有界定。造成污染可以不处罚，造成严重污染的可以处罚，谁来界定什么叫“严重污染”？

　　第二十八条，“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标”。限期不达标又怎么办？许多地区就是不达标，有什么办法？

　　第五章关于信息公开。现在信息公开，都是给一个综合的统计数据，统计数据公开意义不大，国家应该依法对各监测站的环境质量和污染源排放监测数据进行全面公开。

　　关于环评验收的第四十一条，提出“三同时”，它的制度保障是什么？只规定在开工时要求必须有环评报告，完工后谁来做环保验收？没有规定。投产之后就没人管了。建议这一条加上“对建设项目国家要建立环保验收制度”。

　　 22 处罚太轻影响法律严肃性  

　　康耀红（海南省人大常委会副主任）：

　　草案在法律责任方面处罚太轻、概念模糊。个人认为，处罚太轻对违法者不能形成威慑，概念模糊影响执法效率。对事业单位和生产经营部门违法排放污染物处以罚款，只有对情节严重的企业责令停业或关闭，只有对拒不改正的企事业单位或者生产经营部门负责人实行拘留，处罚太轻，因为环境破坏危害影响很深远。

　　有些概念偏模糊，比如情节严重。“企事业单位违法超标超量排放，情节严重”，在实际执法过程中很难掌握。尤其第六十三条规定，出现4种情形可以对直接主管人员处10日以上、15日以下拘留，下面还有一句话，对情节较轻的处5日以上10日以下拘留。像建设项目未依法进行环评，责令停止建设拒不执行的，还有通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造检测数据等的，很难想像这3种情形中还有较轻情节的。没有取得环评就开工，不仅违法而且拒不执行。建设项目没有进行环评已经很严重了，造成后果已不可恢复，责令改正还拒不改正，后面如果还有一个情节较轻的规定，我认为处罚力度不够，在实际操作中空间很大，影响法律严肃性。

　　第六十八条，尤其对监管部门的处罚，讲到出现以下情形的对直接主管人员记过、记大过或降级处分，其中有一句话是其主要负责人应当引咎辞职。个人认为直接负责人、主要负责人，应该要讲清楚。如果出现这样一些情形的应该是“非常严重”的几种情形，监管部门的主要负责人应当负主要责任。希望这部法律把出现的情形规定得越详细越好，再有要加大处罚力度，要不然形不成强大的威慑。