计算污染损失不再无从下手 ——《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》解读
图为5月26日，河南省“2015年突发环境事件应急演练”现场。
牛坤玉 於方 齐霁
“直接经济损失”、“区域生态功能丧失程度”，作为确定突发环境事件级别的重要依据，目前评估缺乏统一的量化依据，给突发环境事件定级和责任追究工作带来困难，也是造成环境案件“立案难、审理难、判决难”的重要原因所在。
环境保护部前不久印发的《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》（以下简称《方法》），对评估标准等做出规范。《方法》起草至今，已在多起环境事件损害数额评估中应用，为政府部门事件定级、法院民事赔偿判决以及公安机关刑事案件办理提供了依据。
为使《方法》更好地服务于行政、司法等工作，本文选择其中的关键技术要点进行归纳与解读。
1.明确适用对象
《方法》适用于在中华人民共和国领域内突发环境事件应急处置阶段的环境损害评估工作。污染物排放、倾倒或泄漏等不构成突发环境事件，且没有造成中长期环境损害的情形，也参照此方法进行评估。
由于评估工作对时效性要求较高（环境事件发生后污染损害评估应当于应急处置工作结束后30个工作日内完成），需要开展中长期环境损害评估的，在应急处置阶段的环境损害评估结束后，参照《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》进行后续评估。
2.简化评估程序
为适应应急处置阶段快速评估的需求，《方法》根据环境事件级别，提出分类的环境损害评估程序。
针对污染情况相对简单、损害因果关系明确的一般环境事件，《方法》设计了《突发环境事件损害评估简表》，由组织开展突发环境事件损害评估的单位或个人填报，以缩减损害评估的费用和时间。
对于涉及面广、损害程度深、因果关系复杂的重大事件，则可以委托评估机构依据规范的程序进行：制定评估工作方案，通过走访座谈、现场踏勘等方式获取环境损害信息，在此基础上判断污染物的泄漏量、污染路径以及损害范围和程度，最后计算可量化的应急处置费用、人身损害、财产损害以及生态环境损害等直接经济损失；对于生态环境遭受损害的，要划分生态功能丧失程度；最后，根据《方法》中提出的判定标准判断是否需要启动中长期损害评估。在此基础上，出具环境损害评估报告。
在损失计算上，《方法》主要推荐采用现场勘查、调查问卷以及市场价值法等方法。实验研究、模型推算以及大规模统计分析等方法主要在《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》中推荐使用。
3.明确界定直接经济损失
《方法》对直接经济损失的范畴进行了界定：直接经济损失是与突发环境事件有直接因果关系的损害，为人身损害、财产损害、应急处置费用、生态环境损害以及应急处置阶段可以确定的其他直接经济损失的总和。
包括3层含义，一是强调事件与损害后果的因果性，即损害必须是由于环境污染、生态破坏或者应急处置行动造成，而不是由于地震、火灾、爆炸或生产安全事故等其他原因造成。
二是强调事件与损害后果的直接性，必须是直接暴露在污染环境中的受体，或是生态破坏以及应急处置行动直接作用的对象发生的损害，由于这种直接损害而引发的其他类型损害，不属于直接经济损失范畴。
三是必须存在明显的损害事实，即损害受体存在质量下降、功能受损等情况。
另外，为保护人体健康、财产以及生态环境所发生的必要的合理防护费用，也属于直接经济损失。
以财产损害为例，直接经济损失必须是因污染、生态破坏或应急处置行动直接造成了财产损毁或价值减少，或为保护财产免受损失而支出了必要的、合理的费用，如渔民的渔具由于污染受到损坏不能使用，渔具的修复或重置费用属于直接经济损失，为避免损害继续扩大清除渔具上的污染物属于直接经济损失，但由于渔具的损坏导致不能捕鱼造成的收入损失，则属于间接损失。
4.重点规范应急处置费用的计算内容和方法
从目前来看，应急处置行动发生的费用，是环境损害评估工作的重点。《方法》对应急处置费用的计算内容和计算方法进行了详细规范。
应急处置行动主要包括污染控制、污染清理、应急监测、人员转移安置等行动。
“污染控制”主要指为防止污染物继续扩散而采取的控制措施，如源头阻止污染物泄漏、投加药剂、筑坝截污等措施。
“污染清理”是指对环境中的污染物进行清除、处理和处置。“应急监测”是指在突发环境事件应急处置期间，为发现和查明环境污染情况和污染损害范围而进行的采样、监测与检测分析活动。
“人员转移安置”指应急处置阶段，对受影响和威胁的人员进行疏散、转移和安置等行动。
这些行动所发生的费用项主要由以下几个方面组成：材料和药剂费、设备或房屋租赁费、行政支出费用、应急设备维修或重置费用以及专家技术咨询费等。
同时，《方法》的附件E还提出了各项费用的审核标准，主要是检验填报的数据是否符合完整性、逻辑性以及真实性原则。
完整性检验是指检验填报数据是否存在缺项漏项，提供的证明材料是否完整，例如虽在调查表中填报了损失项和损失数额，但没有提供相应的购买合同或购买发票等凭据，则不能计入直接经济损失。
逻辑性检验是指检验各指标项逻辑合理性，如申报的损失是否与本次污染事件直接相关等，如突发环境事件造成的自来水厂停产损失、电站发电损失、水库供水损失或引水损失等属于因突发环境事件造成的间接损失，不计入直接经济损失。
真实性指检验是否存在虚报、瞒报等情况，例如在某突发环境事件损害评估时，事发地下游地方填报的水厂水质检测费用为3970元/份，而根据当地的行政事业性项目收费标准，每份水质检测费用应该为1735元/份，计算应以相关标准为准。
5.针对不同程度生态环境损害分别计算
突发环境事件发生后，针对生态环境损害可能出现4种情况：
第一种情况，没有造成生态环境损害，无需进行后续生态环境损害评估。
第二种情况，应急处置阶段可以判断和计算生态环境修复费用。例如有些危险化学品倾倒农田的事件，在开展应急处置阶段的环境损害评估规定期限内即可明确污染物性质与处置方式，则根据生态环境的治理或修复方案实施费用计算生态环境损害，并计入直接经济损失。这种情况下要求提供详实的修复或恢复方案、方案预算明细以及可行性论证材料作为依据，否则不能计入直接经济损失。
第三种情况，由于生态环境损害观测或应急监测不及时等原因导致损害事实不明确。例如有些突发环境事件发生以后，污染物在环境介质中有短暂超标现象，是否造成生物体死亡、是否对生态功能造成长期影响不明确。然而责任方向环境中排放大量有毒有害污染物的事实确凿，扩散的污染物也无法回收，基于污染者付费原则，责任方应为此付出一定的代价，可以采用虚拟治理成本法等环境价值评估方法计算损失，其数额计算结果可作为生态环境损害民事赔偿的依据，但由于没有实际支出费用，数额计算结果不应计入直接经济损失。
第四种情况，造成的生态环境损害难以在应急处置阶段内评估和计算。在这种情况下，可以在应急处置阶段的损害评估报告中对情况加以说明，将生态环境损害放入中长期阶段来评估。
6.为快速定性生态环境损害提供依据
环境保护部于2011年颁布的《突发环境事件信息报告办法》规定：因环境污染造成区域生态功能丧失的属于特别重大（Ⅰ级）突发环境事件；因环境污染造成区域生态功能部分丧失属于重大（Ⅱ级）突发环境事件。
《方法》进一步给出如何判断区域生态功能全部丧失和部分丧失的划分标准。具体的评估标准包括污染物在环境介质中的浓度、优势物种死亡率、生态群落结构改变程度以及休闲娱乐功能损害程度4种指标。
7.明确应急处置阶段人身损害的计算范围
从人身损害特征看，污染导致的人身损害有短期显性的，也有长期潜伏性的，有个体性伤亡，也有群体性损害。
由于评估对时效性的要求，潜伏性的损害难以在短期内显现，因此难以在应急处置阶段的损害评估中计算。群体性人身损害需要开展人群调查和统计分析，计算方法较为复杂也难以在这一阶段完成评估。
因此，《方法》主要对短期内可以显现、且易于评估的个体性人身损害评估范围和方法做出规范。另外，突发环境事件还可能致受害人的精神遭受损害，但由于精神损害是一种人身非财产损害，具有间接损害性质，不属于直接经济损失范畴，因此《方法》中人身损害的评估范围不包括精神损害。
对于长期潜伏性的、群体性的人身损害的因果关系判断、损害的确认和计算，以及精神损害的计算，在《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》中做出规范和说明。
8.开展中长期评估的条件
发生下列情形之一的，需开展中长期评估：一是应急处置行动结束后，环境介质中的污染物的浓度水平超过了基线水平并在1 年内难以恢复至基线水平。
二是应急处置行动结束后，环境介质中的污染物的浓度水平或应急处置行动产生二次污染，对公众健康、财产或生态环境构成的潜在威胁没有完全消除。
如在某河段发生重金属污染河道的突发环境事件后，当地政府通过投加絮凝剂的方式对河水中的重金属进行消沉，然而大量重金属集中消沉在同一河段是否会造成持续的环境损害或引发健康风险，就需要进一步进行中长期损害评估和监测。
9.《方法》与刑法释义第338条的衔接
“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释中，将“公私财产损失”作为办理环境污染刑事案件的重要依据。需要明确的是，《方法》可以为“公私财产损失”定量化提供计算方法和依据，但刑法338条中的“公私财产损失”涵盖范围并不完全等同于《方法》中所指的“直接经济损失”。
“两高”司法解释中，“公私财产损失”包括污染环境行为直接造成财产损毁、减少的实际价值，以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用。
从这一定义来看，其所指的“公私财产损失”基本对应于“直接经济损失”的财产损失和应急处置费用，但不包括“直接经济损失”包含的人身损害与环境修复费用。
然而实践中，法院、公安机关等部门在委托评估机构调查评估的函件中，往往要求将人身损害及环境修复费用的计算，包含在公私财产损失中。可见公私财产损失的范畴界定仍然存在争议。
从国外经验来看，美国交通部定义的公私财产损失包括应急处置费用、财产损害、环境损害，但不包括人身损害。其中环境损害包括了环境调查费用、修复费用、实验成本、工程师或科学家等第三方费用，以及其他合理的成本。
关于公私财产损失合理范畴的界定仍需在司法实践中不断摸索，但有一点可以确定的是，无论是“两高”司法解释对公私财产损失的定义，还是美国的经验，采用虚拟治理成本法等环境价值评估方法计算的损失数额，不能计入公私财产损失。
作者单位：环境保护部环境规划院