把握新常态 实现新突破 环境保护部召开会议解读全国环境保护工作会议精神

　　◆本报记者邢飞龙

　　1月21日，环境保护部在京召开全国环境保护工作会议精神解读会，环境保护部人事司、总量司、污防司、环监局负责人及有关专家对媒体关注的问题进行了深入解读。

　　 如何认识以改善环境质量为核心及环境质量改善与总量减排控制的关系？  

　　污染物排放总量控制司司长刘炳江：陈吉宁部长在全国环境保护工作会议上已经把环境质量改善和总量控制之间的关系阐述得清晰精辟透彻。概括起来说，就是要遵循质和量固有的科学规律看待这一问题，即质量改善与总量控制是全面与局部、目的和手段、红线和底线之间的关系。

　　关于“全面和局部”的关系，目前实行的总量减排，按照可统计、可监测、可考核的“三可”原则，基于国家设定的四种污染物减排比例，主要由重点行业的污染源实行工程减排和淘汰落后产能等来完成。涵盖的污染物种类、污染源范围以及削减的力度均不足以支撑环境质量的全面改善。前者是“面”上的问题，后者是一些“点”上的问题，对质量改善具有明显影响的量大面广流动源和面源涉及的较少，流动源和面源排放量的增加抵消了重点行业的排放量下降成果，这也是为什么大家感觉总量年年下降而环境质量改善却不明显的原因。

　　关于“目的和手段”的关系，总量控制只是改善环境质量的主要手段之一。以霾为例，其实质是能源以煤为主的结构、产业以重化工为主的结构以及城市粗放型扩张和环境管理等问题的综合体现，解决霾要综合应用各种手段。以改善环境质量为核心，可倒逼能源结构和产业结构调整以及城市精细化环境管理，发达国家解决环境问题的路径和手段以及我国兰州、太原等城市的实践均如此。目前主要污染物排放量仍处于千万吨级高位，总量减排仍是改善环境质量的主要手段之一，随着污染源全面达标排放和环境质量的逐步改善，总量减排就不是主要手段之一，将逐步弱化。

　　关于红线和底线的关系。“十三五”期间，质量改善和总量均为约束性指标，是具有法律效力的地方政府必须完成的任务。国家在“十三五”期间将大力推动五大减排工程，完成总量减排任务具有一定的基础；而质量改善除了完成这些固定源的重大治理工程外，还要在能源结构调整、产业结构调整以及量大面广的流动源和面源上着力，充分发挥国家和地方两个积极性。质量改善是刚性要求的红线，绝对不能触碰；总量减排是硬性要求的底线，是最基本的要求。总量减排考核必须服从质量改善考核：质量改善和总量减排任务均未完成，将严格依法问责；质量改善了而总量未完成，将尊重地方的协同减排，从国家总量指标进行调剂，严格执行考核办法。

　　 “十三五”环保工作的总体思路和主要目标  

　　环境规划院副院长吴舜泽：环境保护部高度重视国家生态环境保护“十三五”规划，目前已经形成了初稿，并经2016年度全国环境保护工作会议讨论，下阶段还要进行多轮次对接、专家咨询论证等工作。

　　一是把握经济新常态，科学分析新特征新形势新挑战，提出需要遵循的指导思想和基本原则，明确总体思路。“十三五”期间，机遇和挑战并存，机遇大于挑战，是充满希望、大有作为的战略机遇期，也是负重前行的关键期；既是实现环境质量总体改善的窗口期、转折期，也是攻坚期，需要紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提高环境质量为核心，实施最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染防治三大战役。

　　二是根据五中全会精神以及生态文明体制改革总体部署，努力使“十三五”国家生态环境保护规划能够落实五中全会绿色发展的相关内容，承载更多的内容，范围和视角都有所拓展。其核心在于要充分反映绿色发展的要求，处理好治标与治本的关系，全过程促进绿色发展，厚植绿色发展动力，加快构建绿色发展的内生机制。

　　三是坚持改革创新，突出并固化近年来一系列重大思想、理念、战略，以规划部署改革，以改革促进规划落实，促进生态环境治理体系及治理能力现代化。规划必须充分反映习总书记重要讲话和党中央国务院关于生态环境保护的新任务、新要求，充分落实生态文明体制改革总体方案及配套政策制度精神，目标导向在于推动生态环境治理体系和治理能力现代化，矫治长期以来发展强保护弱、一拨人搞发展另外一拨人搞保护的不正确理念、认识、行为方式、组织机制、制度体系等，系统重构生态环保基础制度。

　　四是以改善环境质量为核心做好任务部署，以好、差两头响应社会公众需求，做好持久战和歼灭战的统筹平衡，落实、细化、实化环境质量管理，力争实现环境质量的总体改善。按照五中全会要求，规划目标制定上要将环境质量目标纳入约束性指标，体现质量倒逼、质量约束。“十三五”规划提出的绿色发展理念是供给侧改革的一个重点，如何提供优质的生态环境产品，是规划需要解决的一个重大问题。

　　五是加大治理力度，统筹运用结构调整、治污减排、达标排放等多种手段，实施系统治理，科学治理、精准治理，抓好一批重大行动和重大工程，综合施策，形成工作合力和联动效应。

　　六是强化污染防治与生态保护联动协同，坚持“山水林田湖生命共同体”理念，维护生态系统健康安全。

　　 新《环境保护法》实施年取得了哪些成效？今年作为第二个实施年，有哪些工作重点？  

　　环境监察局局长邹首民：新《环境保护法》实施以来，不断深入推进环保督政，依法严惩恶意环境违法行为，积极推进环境信息公开，曝光典型案件，推动法律、法规、政策完善。地方各级政府及有关部门履行环保责任更加到位，企业环境守法意识明显增强，社会环保法律意识进一步提高，公众参与、社会监督进一步加强，地方环境监管能力建设进一步提升，恶意环境违法行为高发势头得到有效遏制，一批地区性突出环境问题得到解决，取得了一定成效。

　　一是加强环保督政，推动地方政府责任落地见效。二是加大约谈力度，推动地区性环境问题解决。三是加大考核力度，推动重点区域流域环境质量改善。四是加强行政执法与刑事司法联动，坚决打击恶意环境违法行为。五是集中整治弄虚作假环境违法行为。六是深入开展环境保护大检查。七是不断加大舆论宣传力度。八是定期公布信访投诉查处情况。九是积极做好各单项法律修订，加强与《环境保护法》衔接。

　　2016年，环境保护部环境监察局将以改善环境质量为核心，严格执行《环境保护法》、《大气污染防治法》。一是督促地方全面实施综合督查，对各级政府及相关部门履行国家法律、法规和政策等进行监督；二是推动污染源全面达标排放，加强固定污染源达标排放监管，加大对环境质量影响大的重点行业整治力度；三是严厉打击恶意违法排污和造假等违法、违规行为；四是督促地方环保部门及时公开环境行政处罚信息；五是加强环境执法队伍建设，加强执法稽查，规范环境执法行为，健全对执法人员的正向激励—逆向约束机制，强化人员培训和能力建设。

　　 如何推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革？  

　　人事司副司长任勇：实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，是五中全会作出的重大决策部署，是环保管理体制的重大创新，是环保系统的一件大事。

　　按照中央的有关任务分工要求，环境保护部和中编办会同有关部门负责推动垂直管理改革工作。环境保护部成立了专门的工作组，正在积极开展研究工作。初步设想是，按照前期准备、地方试点、全面推进的“三步走”路线图，平稳有序推进改革工作。在前期准备环节，主要是两项工作：一是下发一个文件，主要目的是统一思想认识，确保改革期间环保各项工作正常有序开展、任务切实落实，同时，对机构编制、人员和资金等事项提出明确纪律要求；二是广泛调研、广泛借鉴、深入研究，为制定改革方案打下坚实基础。第二阶段是年内启动地方试点工作。第三阶段是全面铺开，尽快完成，为抓好“十三五”环保工作留有空间和时间。

　　推动垂直管理改革总的想法是要坚持问题导向，把“四个有利于”作为出发点和落脚点始终坚持。一是有利于推动习近平总书记强调的“四个问题”切实得到解决；二是有利于环保责任目标任务的明确和分解，关键要正确分解到政府各相关部门，并确保得到落实；三是有利于调动中央和地方、政府和部门等各方面的积极性，形成合力；四是有利于新老体系的平稳过渡，推动环保事业发展壮大。第一个“有利于”是直接目标，是总书记提出的，是根本问题，首先要解决好；其他三个“有利于”是解决了根本问题后，要达到的效果和避免改革中出现新的问题。最终目标是要通过改革，为改善生态环境质量提供统一权威、顺畅高效的环境监管体制和制度保障 。

　　要实现“四个有利于”，推进过程中要把握好4个基本原则。一是坚持环境质量属地责任，推进地方政府履职尽责。改革不能弱化地方政府属地责任，不能出现地方党委政府履行环境质量改善主体责任有推卸、淡化的现象。二是坚持发展与保护“一岗双责”，明确各相关部门的环境保护职责分工。要让抓发展的人同时搞环保，不是一拨人搞发展、另外一拨人搞环保，而是要让发展与保护统筹谋划、一体推进，真正践行绿色发展理念。三是坚持监管独立权威，明确环保部门对地方政府及其相关部门环保履责的督察职能，增强环保部门督察和行政执法的独立性和权威性，让地方政府及其相关部门、企业的环保责任切实得到落实。 四是坚持统筹协调，保障和提升改革的综合效能。垂直管理改革要与十八届三中、四中、五中全会以及生态文明建设“1+6”改革文件部署的各项相关改革相协调，统筹推进，增强改革的整体性和综合效能；要强化环保系统队伍建设，提升环境治理能力水平。

　　 　　《大气污染防治行动计划》工作进展如何？  

　　污染防治司副司长汪键：“大气十条”发布后，国务院各部门、各省（区、市）高度重视，积极行动，全面推进大气污染治理工作，取得了积极成效。

　　一方面，通过贯彻落实“大气十条”，初步确立了以空气质量改善为核心的管理体系。一是落实政府治污责任，二是出台配套政策，三是加大资金支持力度，四是修订《大气污染防治法》，五是健全协作机制，六是严格执法监督管理。

　　另一方面，长期以来大气污染防治重点难点任务取得突破。一是能源结构进一步优化，二是总量减排进展顺利，三是VOCs治理取得初步进展，四是机动车污染防治稳步推进，五是油品质量进一步提升，六是监测预警体系进一步健全。

　　未来一段时期，是中国全面建成小康社会的关键时期，工业化、城镇化将继续快速发展，煤炭消费量和机动车保有量仍将持续增长，大气污染防治工作将面临前所未有的压力。近期，将以贯彻落实“大气十条”为契机，重点抓好以下几方面工作：

　　一是推动落实“大气十条”。组织实施“大气十条”2015年度考核，落实地方人民政府责任；建立空气质量改善预警制度，定期通报情况，调度工作进展；实时监测信息公开，每月通报城市排名情况。

　　二是严格环境执法监管。深入落实新环保法和新修订的大气法，加强环境执法，继续开展专项督查，保持高压执法态势。

　　三是加大综合治理力度，减少污染物排放。开展SO2、NOX、VOCs、NH3一次颗粒物多污染物协同控制，进行工业源、移动源、生活源、农业源的全面管理。强化移动源污染监管，加快淘汰黄标车，实施船舶污染控制。推进燃煤锅炉淘汰，加大京津冀及周边地区民用散煤清洁化替代力度。

　　四是完善区域大气污染防治协作。完善区域大气污染防治协作机制，开展区域大气环境联合执法监管，统一新建环境准入条件，推进区域环境信息共享，指导长三角地区做好G20峰会空气质量保障。

　　五是妥善应对重污染天气。启动冬季重污染天气“削峰”工作，实施水泥钢铁工业冬季错峰生产、重污染行业冬季执行特别排放限值、减少建筑施工等综合性措施。建立健全重污染天气应急机制，落实信息报告制度，加强对应急预案启动和措施落实情况的监督检查。推动建立东北、成渝、西北和华中区域空气质量预测预报中心。

　　 “十三五”时期如何推进《水污染防治行动计划》各项工作？  

　　污染防治司副巡视员陈永清：“十三五”时期，环境保护部将认真贯彻落实“水十条”，以改善环境质量为核心，健全完善水环境管理制度体系，强化水环境质量目标管理和固定点源水污染排放监督管理，确保“水十条”各项目标任务稳步推进。全力做好长江经济带、京津冀等重大发展战略中的水环境保护工作，争取率先突破。2016年将重点做好以下工作：

　　一是综合协调统筹调度。协调有关部门制定实施“水十条”配套政策措施。出台考核办法及实施细则。发挥全国水污染防治工作协作机制、京津冀及周边地区、长三角及珠三角区域水污染防治联动协作机制作用，促进各项任务落实。配合财政部，采取PPP模式打包实施一批“水十条”重大项目。

　　二是加强重大发展战略水环境保护工作。坚持保护优先、绿色发展战略定位，会同有关部门和地方编制《长江经济带生态环境保护规划》。推动《京津冀协同发展生态环境保护规划》实施。

　　三是编制实施重点流域水污染防治“十三五”规划。推动建立科学化、精细化的水生态环境功能分区管理体系，制定监管办法。针对330个水质不达标控制单元，督促地方政府围绕主要超标因子，编制达标规划，确保全国地表水好于Ⅲ类水体比例达66%，劣Ⅴ类水体比例控制在9%。

　　四是完成《水污染防治法》修订草案起草。按照生态文明建设要求推动修法工作，衔接《环境保护法》，全面吸纳“水十条”有关内容，力争在落实地方责任、加强企业监管、推进流域水环境质量管理等方面取得积极进展。

　　五是保护饮用水水源，防治地下水污染。完善水源年度评估机制，调查评估地级及以上城市集中式饮用水水源环境状况。制修订技术文件，推进饮用水水源地规范化建设及信息公开。加强农村饮用水水源地环境保护。指导各地推进地下油罐更新为双层罐或完成防渗池设置。

　　六是联合开展城市黑臭水体整治。与住建部共建黑臭水体管理信息平台。通过卫星遥感、水质监测数据收集、公众参与、查询统计等手段掌握治理进展，加强监管。每半年调度公布全国黑臭水体信息。督促地级及以上城市公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。

　　七是做好近岸海域环境保护。编制《近岸海域污染防治工作方案》。组织沿海省市开展重污染入海河流环境状况的调查，完成入海排污口排查登记，确定整治清单，开展重点河口海湾生态环境调查评估。

　　八是有序推进水污染物排放许可管理。在全国造纸企业发放排污许可证，推动造纸行业全面达标排放。指导浙江等试点省份构建直接服务于当地水环境改善要求的许可证管理模式。