中国环境报评论员:进一步完善环境预防体系 ——三论把十八届五中全会精神贯彻落实到环保工作中

　　本报评论员

　　我国要在2020年全面建成小康社会，生态环境量是重要的基础条件，也是实现目标的短板和瓶颈制约。环境保护部部长陈吉宁日前在国合会2015年年会上发表特别演讲时指出，“十三五”期间，中国将进一步完善环境预防体系，推动空间布局和产业结构优化。这是我国改革环境治理制度、提升环境治理能力的重要一环。

　　进一步完善环境预防体系，是全面依法治国的必然要求。预防为主是我国环境保护工作历来坚持的基本原则之一，始终贯穿于环境保护工作的各个环节。

　　新修订的《环境保护法》在第五条明确提出，环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。除此之外，《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环保单行法律法规中，都对预防为主原则有所体现。

　　在法律层面确立预防为主作为环境保护基本原则的重要地位，进一步明确了完善环境预防体系是环境保护工作的重要内容、环保部门的基本职责。

　　进一步完善环境预防体系，是改善环境质量的有效途径。良好的生态环境是生存之本、发展之基、健康之源。“十三五”规划《建议》将“生态环境质量总体改善”列为全面建成小康社会新的目标要求，完成这一重大目标任务有很多途径，完善环境预防体系毫无疑问是低成本、高效益的一种。

　　从整体来看，相比末端治理，前端预防具有更低的社会成本和更高的社会效益，除了附带产生节约资源、降低能耗等社会效益外，在监督成本、生态环境破坏及修复成本等方面远远低于末端治理。

　　“十二五”以来，我国环境管理理念逐渐从末端治理转向前端预防。例如通过生态红线划定明确区域发展底线；通过战略环评推动区域空间的优化、产业的升级；通过推行清洁生产倒逼企业治污减排；通过水质良好湖泊保护推动部分湖泊水质改善、生态功能恢复等。一系列蕴含预防理念的政策措施，有效防控了环境风险，推动了环境质量改善。

　　进一步完善环境预防体系，是推动绿色转型的重要抓手。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，绿色转型是当前及今后一段时期我国经济社会发展的大势所趋。

　　面对当前经济下行压力，一些地方和行业转型升级的内生动力尚显不足，发展方式和经济结构还没有真正转变到绿色发展的要求上来。进一步完善环境预防体系，有助于扭转这种局面，从源头推动空间布局、产业结构的优化，为“十三五”时期绿色发展指好道、领好航。

　　“十三五”时期是环境保护既大有作为又负重前行的关键时期，必须坚定不移地坚持预防为主原则，进一步完善环境预防体系，避免陷入“先污染、后治理，边治理、边破坏”的怪圈，不断适应新常态的要求，确保全面小康社会环境质量不降低，生态系统功能不退化。

　　进一步完善环境预防体系，需要我们在“十三五”期间严格落实生态红线、战略环评以及资源能源总量与强度双控制度等重要举措。

　　划定并严守生态红线是进一步完善环境预防体系的坚实基础。生态红线是保证生态安全的底线，具有约束性和强制性。划定生态红线，优化国土空间开发布局，推进主体功能区战略实施，将使国土空间开发与保护格局更为清晰。

　　党的十八届三中全会以来，党中央、国务院多次对划定并严守生态保护红线作出部署。2014年以来，环境保护部积极推进生态保护红线划定工作，编制方案、印发技术指南，并在多地开展试点。

　　从已有的实践来看，按照生态系统完整性原则和主体功能区定位划定并严守生态红线，能够遏制生态系统退化趋势，促进人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一。2013年江苏省出台《生态红线区域保护规划》以来，充分发挥生态红线的调控作用，把生态红线作为制定发展规划、调整产业布局、审批建设项目的硬指标，对推动全省可持续发展起到了重要作用。

　　落实环境影响评价制度尤其是推进战略环评是进一步完善环境预防体系的关键手段。战略环评是源头控制环境污染和生态破坏的主要“关口”，是将生态文明理念逐级贯彻到决策链条的有效工具。通过战略环评，生态文明理念就能变为一个个实实在在的产业规划、城市规划、流域与区域规划，实现理念的具体化、规则化、可操作化，使经济发展建立在资源能支撑、环境能容纳、生态能保护的基础之上。

　　过去，一些地方在制定重大决策时很少考虑可能对环境造成的影响，以至于在执行的过程中造成了生态破坏和环境污染。

　　“十二五”时期，我国相继推动五大区域以及西部大开发和中部地区战略环评工作。一系列战略环评的实施，通过对产业结构、经济规模与生态环境承载力、环境容量、资源消耗等方面的关系进行综合分析和科学评估，把生态环境因素提升到整个决策链的前端来加以考量，除了从源头防控环境风险和污染隐患外，还推动了区域空间布局的优化和产业结构的升级。

　　能源资源总量与强度双控制度是进一步完善环境预防体系的创新举措。一段时期以来，我国对单位国内生产总值能源消耗强度和能源消费总量进行控制，节能减排工作取得了明显成效。

　　我们看到，在继续对能源进行控制的基础上，“十三五”规划《建议》首次提出对资源消耗等进行总量和强度双控制，并作为约束性指标，要求到2020年，我国能源资源开发利用效率大幅提高，消耗得到有效控制。

　　对能源资源实施总量和强度双控制，可以从源头上减少污染物排放，倒逼能源资源利用方式的转变，促进循环经济发展，推动能源资源利用节约化和集约化。力求通过对能源资源的高效利用，用最少的能源资源消耗支撑最大的经济社会发展。

　　我国即将实施第十三个五年规划，经济社会进入了新的发展阶段，环境保护工作也将面临更为复杂的形势和变化，加快完善环境预防体系，并将其作为今后一段时期环境管理的重要内容，必将有利于空间布局和产业结构的优化，推动生态环境质量的持续改善。