青海省民政厅解读社会养老服务业发展的十项利好政策
青海新闻网记者在现场发布新闻稿件 陈文渊/摄
养老服务政策通气会现场 陈文渊/摄
(记者 陈文渊 摄影报道) 12月1日下午，青海省民政厅举行养老服务政策通气会，主要介绍我省养老服务的基本情况，解读今年出台的一些政策措施，动员社会各方面积极参与社会养老服务，共同推动全社会养老服务业健康、快速发展。
一、从我省人口老龄化现状来看，多层次的养老服务需求日益旺盛
2009年，我省60周岁以上人口首次突破10%，标志着我省开始进入老龄化社会。根据省老龄部门统计测算，到2013年末，全省老龄人口达到63.53万人，占总人口的10.99%；到2015年，老龄人口将达到67.66万人，占总人口的11.51%；到2020年，老龄人口预计为79.2万人，老龄化率预计为12.98%。从全国情况对比看，我省人口老龄化程度略低于全国平均14.8%的水平，大概低了3.8个百分点。全省70岁以上老年人有29.67万人，80岁以上老年人有6.89万人，90岁以上老年人有5073人，100岁以上老年人有180人。我省人口老龄化呈现出四个方面的特征：
一是老年人口规模不断扩大。我省2011年底的60岁以上老年人口数是56.36万人，到2013年底，老龄人口已达到63.53万人，2年增加7.17万人，年均增加3.59万人。预计到2020年，我省老年人口每年增速在3.2%，每年将净增老年人1.5万人以上，社会养老问题日益突出。
二是需要日常生活照料的老年人比例持续上升。据调查，全省80岁以上高龄老人同比增长4522人，增长7%，高龄老人增速明显快于老年人口增速；70岁以上高龄老人29.67万人，占老年人口总数的46.7%；全省失能半失能的老年人口4.12万人，占老年人总数的6.5%，较上年增长2.8%。除了生活照料外，医疗、康复和护理的服务与日俱增。
三是空巢家庭增加。现实社会中，与子女一起生活的老年人越来越少，完全独居或者大部分时间独居的老年人家庭，也就是我们所说的“空巢家庭”越来越多。家庭成员特别是子女成家立业、外出打工等社会发展所导致的家庭小型化，使我省城市和农村都出现了大量的“纯老家庭”，留守老人家庭。需要提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务内容大量增加。
四是老年人口分布不均匀。在省辖的8个市州中，省会城市西宁市及其周边的海东市，其老龄化程度已分别达到了12.81%和11.55%，高出全省10.99%的平均水平，而且两市的老年人口占到全省老年人口总数的71.7%，特别是西宁市，输入性人口老龄化特征非常典型，吸引老年人聚集养老的“洼地效应”很明显。青南牧区三州平均老龄化程度只有8.57%，环湖三州是8.34%。从城乡角度来对比，全省老龄人口约56.5%集中在农村，农村的老龄化问题也非常突出,需要不断拓展农村的养老服务项目。
从以上情况我们可以看出，随着社会发展特别是人口老龄化、家庭小型化进程，虽然家庭养老在今后一个时期将仍然是我们必然保持的传统，但家庭养老或是“养儿防老”已不再是人们唯一的养老选择。社会上已经出现了居家养老、社区养老、机构养老和互助养老等多种养老模式。不同职业、不同经济收入、不同文化背景的老年人的养老服务需求日益多样，人们对社会养老服务的需求也日趋旺盛。这些人口老龄化所带来的新变化，必将促进社会养老服务业加快发展。
二、从我省养老服务工作进展情况来看，养老服务业市场前景广阔
针对老龄化日益加速的新形势，省委、省政府高度重视改善老年民生，发展老年福利事业，完善老年保障体系。省委、省政府印发了《关于进一步加强老龄工作的意见》，制定了老龄事业发展和社会养老服务体系建设“十二五”规划。省民政厅在“十二五”期间连续开展了“社会养老服务体系建设推进年”和“敬老爱老助老工程”建设活动，加快推进以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系建设，养老服务工作取得了积极进展。
特别是今年以来，省政府出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，省民政厅、省发改委、省财政厅、省老龄办等部门单位，先后出台了一系列支持养老服务业发展的政策措施，特别是政府向社会力量购买养老服务的实施办法，将有力地促进社会力量参与我省养老服务业。2014年，省委、省政府将加快养老服务体系建设纳入“十项民生实事”，各级政府持续加大对高龄老人补贴、购买养老服务、养老服务基础设施建设等方面的资金投入。今年全省实际发放高龄老人补贴1.87亿元，29.67万70岁以上的高龄老人因此受益。安排购买养老服务经费1275万元，于今年四季度，在西宁、海东两市的13个区县启动了购买养老服务工作试点。全年养老服务基础设施建设投入3.04亿元，新建各类养老服务设施546个。预计到年底，全省累计将在农村牧区建成互助幸福院907个，州县级社会福利中心及各类养老服务机构53个，乡镇敬老院192所，社区老年日间照料中心141个，全省老年福利设施将达到1293个，社会养老床位达到15896张，每千名老人拥有的养老床位达到25张，超额完成了省政府“十项民生实事”确定的“加快养老服务体系建设”的目标任务，全省养老服务业特别是社会养老服务体系建设进入了一个加速发展的新阶段。
从总体来看，我省养老服务工作有以下几个特点：
一是养老服务工作还处于起步阶段。保障养老服务业发展的政策法律制度体系还不够健全，一些制度还有待于细化，一些政策还需要强化落实。养老服务领域的改革创新意识还不够强，政府引导、社会力量为主、市场有效配置资源的养老服务业发展机制还在建立完善之中。对人口老龄化的准备不足，宣传不够，全社会的养老消费意识还比较淡薄。
二是设施不够完善。现有的养老服务床位，主要是为“五保”老人、“三无”老人、重点优抚对象中的老年人服务的，服务社会老人床位，特别是机构养老床位和社区老年人养护床位还非常缺乏。我省现有社会养老床位中，社区老年人日间照料休息床位占12.6%，农村互助幸福院床位占45%，机构养老床位占42.4%，其中，护理型床位仅有0.2%左右，医养结合型护理床位严重不足。社区养老服务设施还没有达到人均0.1平方米的建设标准，现有养老服务设施及设备符合老年人建筑和无障碍标准的也很少，相当比例的城乡养老服务设施建设档次还比较低，需要加快进行改造升级。
三是养老服务业发展还有巨大空间。一直以来，民政部门所开展的只是保障特殊困难群体的“兜底性”养老服务，只能够满足特困老年人最基本的生活需求，也就是养老服务事业。一般地讲，老年服务业包括了老年人生活照料、产品用品、健康服务、体育健身、文化娱乐、老年教育、金融服务、旅游休闲等多个老年产业，未来的老年人不仅要解决好老有所养的问题，还要解决老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐等多方面的需求，养老服务业需要新开拓的领域还非常广阔，发展的空间非常广阔。
三、从加快发展养老服务业的目标任务来看，需要转变思路、更好地发挥社会力量的主体作用
根据我省人口老龄化和养老服务工作发展情况，未来几年到2020年，根据省政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》，我省将着力构建覆盖领域更广、服务层次更高、服务手段更优的社会养老服务体系。这个养老服务体系，从功能上说，是一个以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑，并且是功能完善、数量充足、规模适度、覆盖城乡的社会养老服务体系；从覆盖面讲，就是使达到标准的养老服务设施覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的村，并且使每千名老年人拥有的养老床位达到35张以上，护理型床位占养老服务机构总床位的比例达到20%以上；从建设目标来看，要基本建成90%左右的老年人可居家养老，6%左右的老年人能得到社区养老服务支持，4%左右的失能老年人拥有社会养老床位的养老服务保障体系，为了便于大家理解记忆，我们把它称为“9064”的社会养老服务体系建设目标。
与2020年全面建成小康社会的全省养老服务业建设目标任务相比，目前我省机构养老床位缺口在1.65-2万张左右，护理型(医养结合型)床位缺口在3000张以上，社区养老服务设施需求量在30万平方米以上。据保守测算，到2020年，养老服务业需要8万个以上就业岗位，有70万以上的老年人需要不同层次的养老消费。
要实现这个目标，就要加快形成以政府为主导、社会为主体、市场为导向的养老服务发展新机制，尽快实现以下六个方面的转变：在发展规划方面，养老服务设施建设布局将由过去城镇“三无”和农村“五保”老人集中地区向社会老年人口密集地区转变，更加注重统筹城乡养老服务发展，不仅要重视建设养老机构，也要同步推进城乡社区养老服务设施建设。在发展目标方面，由单纯的政府兜底性养老服务向多层次多样化的社会养老服务转变。同时，兼顾居家养老、社区为老服务和机构养老三个服务领域的协调、健康发展。在服务对象方面，将由过去只保障“三无”和农村“五保”老人的兜底性基本生活保障向服务全社会老年人的普惠型老年福利转变，更加注重满足全社会不同层次老年人的多样化服务需求。在服务内容方面，将由过去的简单生活服务向人性化的生活照料、医疗康复、人文关怀、老有所乐等养老服务转变，更加注重发展与老年人生活、医疗、教育、文化、旅游、专用产品用品等产业，确保老年人有尊严、有质量的晚年生活。在投入机制方面，将由过去的政府投入为主，向政府购买服务、社会资本投入为主转变，更加注重发挥市场在养老服务资源配置中的基础性作用，逐步凸显社会力量在养老服务业发展中的主体地位；在经营方式方面，将由过去的政府直接经营，向公办民营、民办公助、民办民营为主转变，政府只负责保障兜底性服务对象，一部分特困老人和全部的社会老人将主要由企业或社会组织提供养老服务。政府将致力于建立完善养老服务业政策法规体系，依法监督管理养老服务业；
以上介绍的情况，主要是为了向大家发出一个明确的信号：在今后的养老服务业发展和社会养老服务体系建设中，必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体；要积极营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业；要培育足够的向各类老年人提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品的能力。
四、从扶持养老服务业发展的政策措施来看，普惠加优惠的政策效应将更加明显
第一，关于养老服务业发展规划的引领作用。目前，省民政厅正在编制民政事业发展“十三五”规划，其中社会养老服务体系建设将是其中的重要内容。我们也正在与相关部门单位合作，加快推进《社会养老服务设施建设总体规划(2015-2020年)》《社区老年人专业养护设施建设规划(2015-2020年)》《社区公共无障碍设施建设规划(2015-2020年)》等养老服务专项规划的编制工作。这样做的主要目的，是要进一步依法治理养老服务业。规划的作用就是要强化对养老服务业发展进行引导和规范，并以此为依据，审批建设养老服务机构。没有纳入规划的养老机构、养老设施建设项目将不再允许设立。这样做，是为了合理布局、有序发展，防止和减少重复建设、无序竞争，最大限度地保护老年人和养老服务业投资人的合法权益。这一点，作为政府主管养老服务业职能部门的各级民政部门，在审批养老服务机构时，务必遵守。作为投资人的企业和社会组织，也要注意在规划的范围内，推进养老服务机构的规范化、标准化建设。
第二，关于养老服务业投融资的支持政策。今后，各级政府将进一步加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。充分运用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。根据现行政策，各级金融机构也将加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。鼓励和支持保险机构按照相关政策投资养老服务领域，引导和规范保险机构开发推广适合老年人的养老保险、意外保险、健康保险等保险产品。同时，地方政府将安排一定比例的政府债券，支持养老服务设施建设及无障碍设施改造。省本级福利彩票公益金用于养老服务的比例将持续保持在50%以上，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。
第三，关于养老服务设施建设的土地供应政策。我省将严格按照国土资源部《养老服务设施用地指导意见》的要求，对新增养老服务机构项目建设用地符合土地利用总体规划的，在土地利用年度计划指标中优先予以安排。采取优先供地、鼓励长期租赁、划拨供地等多种方式保障养老服务用地，也鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。当然，政府也会采取措施严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。严禁以举办养老机构为名“圈地”“囤地”。
第四，关于养老服务业的税费优惠政策。我省现行的优惠税收政策主要有：1、对各类养老机构提供的养老服务免征营业税；2、对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；3、对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税；4、对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应税所得额时按税法规定比例扣除。根据财政部、国家发改委11月28日发布的《关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》(财税〔2014〕77号)精神，加上我省已有的优惠收费政策，主要有：1、对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费，包括国土资源部门收取的土地复垦费、土地闲置费、耕地开垦费、土地登记费；住房城乡建设部门收取的房屋登记费；人防部门收取的防空地下室易地建设费；2、对养老机构提供养老服务适当减免行政事业性收费；3、养老机构用电、用水、用气、用热、宽带互联网、有线电视、固定电话费等费用，按居民类或优惠价格执行；4、对经工商部门登记的养老服务组织和机构，可享受国家对中小企业、小型微利企业、劳动密集型企业和家庭服务业及社会组织等其他相应的税费优惠政策。
第五，关于养老服务业的财政补贴政策。省民政厅、发改委、财政厅等相关部门相继出台和实施了以下补贴支持政策：1、省民政厅从2010年起实施了《青海省民办养老服务机构资助管理办法》，对新建民办养老机构按照每张床位5000元标准给予建设补助，对已投入运营的民办养老服务机构，按每位老人每住满一月给予30元的运营补贴。需要说明的是，在购买养老服务实施之后，以上政策将进行整合、调整。但对于民办养老机构新增床位，将不会低于5000元的奖补；2、省发改委2012起实施了《促进若干经营性服务业加快发展的政策意见》，对新建的社区经营性养老服务机构按照以奖代补方式给予补助。对10张床位规模以上的社区养老服务机构，按每张床位5000元给予一次性补助，总额不超过50万元。这项政策，已经与省民政厅出台的5000元奖补政策同时实施，也就意味着我省对新增的社区民办养老床位补贴标准已经达到了每床1万元；3、省政府2014年出台了《关于加快健康服务业发展的实施意见》，对符合资金投向、无银行贷款的医养融合型养老机构等健康服务业项目，给予固定资产投资额10%的资金补助，补助资金不超过200万元；4、省财政厅、民政厅今年通过政府向社会力量购买养老服务的方式，事实上进一步提高了对民办养老机构补贴标准：从2014年10月1日起，社会力量举办或经营的养老机构，每收住1名农村五保、城镇“三无”、重点优抚对象和经济困难的空巢、失能老人，由政府给予500元的购买服务经费；每收住1名社会老人每月补贴180元。这项制度的出台，标志着我省已经初步建立起对经济困难老年人的养老服务补贴制度。5、省财政厅、民政厅开展了政府购买居家和社区养老服务的试点工作。从2014年10月1日起，在西宁市、海东市的6个区县开展试点，鼓励民间资本和社会组织立足社区，为经济困难的高龄、空巢、独居、失能等特殊困难老年人，提供助餐、助浴、助急、助医、保洁、紧急援助和心理慰藉等养老服务。其中，为特殊困难老年人居家和社区养老服务每人每月补贴150元。同时规定，具备条件的地区，还要积极拓展购买范围，为存在养老困难的社会老年人购买服务。
第六，关于社会力量参与公办养老机构改革的政策。根据省政府33号文件和政府向社会力量购买养老服务的相关政策，认真贯彻落实国务院11月26日出台的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》精神，今后，除政府必要的兜底性养老服务机构之外，其他符合条件的已经运营和尚未运营的公办养老服务机构，包括县级社会福利中心、社会福利院、老年人养护院、农村敬老院、社区老年人日间照料中心、星光老年之家等城乡养老服务机构、社区养老服务设施都要积极实施公办民营，鼓励专业的养老服务机构、养老服务社会组织、养老服务企业等积极参与承包、租赁和委托经营管理，加快推进公办(建)养老机构改革。社会力量参与公建民营的，同样享受政府向社会力量购买养老服务的有关优惠政策。支持社会力量平等参与养老服务，社会力量举办养老机构的，养老服务实行经营者自主定价。
第七，关于支持社会力量参与医疗与养老融合发展的政策。省政府33号文件，已经明确规定，允许养老机构内设符合条件的医疗机构并纳入医保定点；允许医疗机构内设养老床位，开展老年人养护服务。同时，鼓励医疗机构到养老机构设点，提供有偿医疗护理服务，也鼓励有条件的养老机构承接医疗机构内需长期照护的失能老年人，逐步解决医疗机构中老年人的“压床”问题。 11月18日，国家卫生计生委发布了《养老机构医务室基本标准(试行)》和《养老机构护理站基本标准(试行)》。根据这两个标准，各类养老服务机构应进一步加快按标准设立符合条件的医疗机构。其中，设立医务室的，主要为养老机构患者提供老年保健，一般常见病多发病诊疗、护理，诊断明确的慢性病治疗，急诊救护等服务。设立护理站的，主要为养老机构患者提供常见病多发病护理、慢性病护理、康复指导、心理护理、根据医嘱进行处置、消毒隔离指导、健康教育等服务。这两个标准，一是突出了养老机构医务室、护理站的功能定位，二是突出老年需求，三是细化配置标准，是对医养融合发展的具体化规定。
第八，关于养老服务业招商引资的政策。根据省政府领导要求，目前，省民政厅正在加快编制《青海省养老服务示范基地建设规划(2016-2020年)》，规划拟安排在全省气候条件相对较好、基础设施条件优越、老年人聚居的地区建设15个左右、符合国家养老机构等级标准的养老服务示范机构，突出医养融合和人文关怀，以满足社会老年人养老服务需求。拟从2015年起，每年安排3-5个项目，纳入青洽会等大型招商引资平台，公开对全社会招商。成功招商的养老服务专业企业或社会组织，将同样享受我省各项招商引资政策优惠。我们的目标是发展一批富有创新活力的养老服务中小企业，培育一批养老服务业知名品牌，进一步壮大养老服务业，提升养老服务的质量水平。
第九，关于支持养老服务从业人员的扶持政策。对各类人员从事养老服务业的，当前的支持政策主要有：1、在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核及职称评审政策。鼓励编制内外人员同工同酬、同等待遇；2、鼓励有条件的地区探索实行养老护理员特殊岗位补贴制度。对参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按相关规定给予补贴；3、各级政府逐步在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务；4、就业困难群体与养老机构签订1年以上劳动合同，从事养老护理工作并按规定缴纳社会保险费的，享受社会保险补贴待遇；5、鼓励护理类专业高校毕业生到养老机构就业，签订1年以上劳动合同的，按规定享受吸纳高校毕业生就业的相关政策；6、建立社会工作者人才引进机制，通过人才引进和政府购买服务的方式，在养老服务行业中设置一定比例的社会工作岗位。
第十，关于鼓励各类社会组织参与养老服务的政策。政府支持各类为老服务公益慈善组织发展，鼓励社会组织参与建设养老机构、开发养老产品、开展需求评估、提供养老服务。也提倡发展互助式社区养老服务组织，建立老年人参与互助服务的工作机制，鼓励低龄健康老人参与社区居家养老服务。同时，还将积极培育发展为老服务公益慈善组织，扶持发展为老服务志愿组织，制定为老志愿服务登记制度，推进和创新养老志愿服务。大力倡导机关干部、企事业单位职工、中小学生和在校大学生、大学毕业生参加养老服务志愿活动。支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动，从而在全社会形成一个贯彻落实《老年人权益保障法》、敬老爱老助老的良好社会氛围。
