立足国情建立土壤污染防治体系

【专家访谈】

“土十条”出台后，对我国土壤环境管理相关的政策、技术、规范、标准做出了要求，形成了全面推进土壤环境保护工作，实施土壤污染防治的新格局。距“土十条”出台将近一年时间，目前各方面进展较快。本报记者近日就土壤污染防治进展、《污染地块土壤管理办法》、土壤环境标准建设等业内关心的问题，专访了环境保护部南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心主任、国家环境保护土壤环境管理与污染控制重点实验室主任林玉锁研究员。

【会场内外】

2017年4月13~14日，由中国生态修复网、江苏省环境保护产业协会主办的第二届污染场地（地块）治理修复紫金论坛暨2017（第四届）污染场地治理修复高峰论坛在南京召开。

本次论坛主题为“聚焦地方‘土十条’，共谋场地修复新对策”。国内外场地治理修复相关领域的专家学者、政府部门主管领导、业主代表等300余人齐聚南京，通过专题报告、高端对话与圆桌讨论、技术对接峰会等形式，共同探讨中国污染场地环境管理、治理修复的问题与对策。

突出风险管控  落实各方责任

重点工作

问：当前，我们主要解决土壤的什么问题？

林玉锁：按照现阶段面临的土壤环境问题，我们目前主要解决两大土壤的环境问题：农用地中耕地土壤污染和建设用地中污染地块问题。这两个问题有很大的差别，在很多政策、制度、技术层面区别都很大。此外，我们面临土壤污染“防”和“治”两大任务，这都是我们现在面临的问题。

“土十条”强调，分类管理是我们整个土壤环境管理最基本的策略。这是因为我国的土壤类型多样性，土壤性质的多变性，土地利用形式多样性，以及土壤污染复杂性、风险不确定性等特点决定的，所以要实行分类管理，不能“一刀切”，不能只用一套办法。“土十条”强调要对清洁的、无风险的土壤实行优先保护，使其面积不减少、质量不下降，这部分任务很重。我国80%~90%的土壤可能还是好的，这些土壤我们一定要保护好，不能再受到污染，不能带来风险。第二部分是受到中轻度污染、存在中低风险的土壤，要采取风险管控措施，实现安全利用。还有一部分污染重、风险高的土壤，目前确实需要采取用途管制，或采取适当的治理修复的办法去解决。

法律出台

问：制订《土壤污染防治法》的进展情况如何？

林玉锁：大家都意识到《土壤污染防治法》的重要性，希望尽快出台。现在正由全国人大环资委起草，条件成熟后就会提交全国人大进行审议。相信这部法将为整个土壤污染防治工作提供很好的法律保障。

《土壤污染防治法》草案框架已初步形成，内容广泛，涉及土壤环境标准、调查、监测、规划；对土壤污染预防和保护的一般性要求，对农用地和建设用地污染风险管控分章节作出专门性规定；对土壤污染防治经济措施、监督管理等作出规定。这部法出台以后一定能够满足我们方方面面工作的需要。

在这部法没有出台之前，按照“土十条”的要求，2016年环境保护部着手制定了两个管理办法，一个是《污染地块土壤环境管理办法（试行）》，还有一个是《农用地土壤环境管理办法（试行）》。前者已于2016年年底由环境保护部发布，后者涉及到与农业部两个部门联合发布，正在联合征求意见。

标准建设

问：大家普遍关心土壤环境标准问题，您如何看待？

林玉锁：土壤环境标准是土壤环境管理的重要手段和尺度，所以很重要。但是，土壤环境标准不能脱离法律规定和管理需求，同时，土壤环境标准也要与建立土壤环境调查、监测、评估与修复制度相适应。土壤环境标准体系建设是一个系统工程，也是长期的任务。因此，现在正在按照“土十条”要求和《土壤污染防治法》立法精神，结合现阶段实际条件，进行科学、系统性设计，进一步明确标准的定位、功能和作用。目前已经把标准制定如何服务于管理，立足当前国情等结合起来，按照土地利用类型和土壤环境功能，分农用地和建设用地，根据风险管控的需要，制定土壤环境风险管控标准，用于土壤污染的风险筛查。因此，这就要求大家对土壤环境标准有新的认识，改变原来对土壤标准的简单理解，即超标就是污染，污染就要修复。要建立基于风险的管理决策思路，针对风险的大小采取相应的措施。

风险管控

问：《污染地块土壤环境管理办法》的总体考虑是什么？

林玉锁：已经发布的《污染地块土壤环境管理办法》（以下简称《办法》）是按照“土十条”的精神来制定的，将于2017年7月1日施行，总体考虑有以下几方面。

明确监管重点。由于污染地块类型复杂和底数不清，相关监督管理工作任务重，又缺乏经验，必须突出重点，抓住当前环境风险高的污染地块进行优先管理，以便积累经验。按照“土十条”规定，《办法》将拟收回、已收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工等行业企业用地，以及土地用途拟变更为居住和商业、学校、医疗等公共设施的上述用地作为重点监管对象。

突出风险管控。按照“土十条”具体要求，在土壤环境调查、风险评估、风险管控或者治理与修复的基础上，对拟开发利用的土地用途变更为居住和商业、学校、医疗等公共设施的用地，重点开展人体健康风险评估和风险管控；对暂不开发的污染地块，开展以防治污染扩散为目的的环境风险评估和风险管控。

落实各方责任。依据《环境保护法》有关规定和“土十条”有关要求，《办法》明确了土地使用权人、造成土壤污染责任人、第三方机构的责任。

强化信息公开。借鉴国际通行做法，建立污染地块管理流程，规定了全过程各环节的主要信息应当向社会公开。包括疑似污染地块土壤环境初步调查报告、污染地块土壤环境详细调查报告、风险评估结果、风险管控方案、治理与修复方案、效果评估结果等。

相关责任

问：《污染地块土壤环境管理办法》对污染地块相关责任如何规定？

林玉锁：按照《环境保护法》和“土十条”有关规定，《办法》明确了土地使用权人、污染责任人、专业机构及第三方机构的相关责任。

一是土地使用权人责任。土地使用权人应当按照本办法的规定，负责开展疑似污染地块土壤环境初步调查和污染地块土壤环境详细调查、风险评估、风险管控或者治理与修复及其效果评估等活动，并对上述活动的结果负责。

二是治理与修复责任认定。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或者个人应当承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或者个人承担相关责任。责任主体灭失或者责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或者双方约定的责任人承担相关责任。土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。实行土壤污染治理与修复终身责任制。

三是专业机构及第三方机构责任。受委托从事疑似污染地块和污染地块相关活动的专业机构，或者受委托从事治理与修复效果评估的第三方机构，应当遵守有关环境标准和技术规范，并对相关活动的调查报告、评估报告的真实性、准确性、完整性负责。受委托从事风险管控、治理与修复的专业机构，在风险管控、治理与修复等活动中弄虚作假，造成环境污染和生态破坏的，除依照有关法律法规接受处罚外，还应当依法与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

制度创新

问：《污染地块土壤环境管理办法》在哪些方面有创新？

林玉锁：鉴于污染地块及其土壤环境管理的特殊性，应该建立有别于大气、水环境管理的思路和方法，因此，《办法》中采取的管理措施在以下几方面具有创新性：

一是备案制度。要求土地使用权人将土壤环境初步调查报告、详细调查报告和风险评估报告通过污染地块信息管理系统上传，简化备案流程，实现信息化管理。对于污染地块环境管理，不设行政审批和许可，强化事中事后管理。

二是信息公开制度。要求土地使用权人将调查报告、评估报告等主要内容通过网站等便于公众知晓的方式向社会公开。环境保护部门将疑似污染地块和污染地块名录向社会公开。通过公众参与，强化污染地块环境监督管理。

三是监督检查制度。要求地方各级环境保护主管部门及其委托的环境监察机构，有权对本行政区域污染地块开展的相关活动进行现场检查。

四是举报制度。任何单位或者个人有权向环境保护部门举报未按照本《办法》规定开展污染地块相关活动的行为。

五是环境公益诉讼。鼓励和支持社会组织对造成土壤污染、损害社会公共利益的土地使用权人，依法提起环境公益诉讼。

最后，我想进一步呼吁，我们要探索中国特色的土壤环境管理的政策、法律法规、风险管控制度和标准，最终目标是要立足国情，建立土壤污染防治体系。因此，我们都在路上，都在实践的过程中，希望大家共同努力。