林平：管住“一把手”，限权比监督成本更低

　　十八大以来，中央反腐重拳频出，反腐成绩一目了然。据不完全统计，截至2014年7月26日，涉及全国31个省市自治区的500余名官员被中纪委先后点名通报。在这些落马官员中“一把手”居多。

　　如何治理“一把手”腐败?7月29日，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华和研究员仝志辉接受本报记者专访，介绍了他们撰写反腐研究报告的初衷、过程，分析了“一把手”腐败现象，并开出了治理药方。

　　“一把手”是权力的关键

　　所以也是反腐败的关键

　　近十年来，反腐倡廉话题始终热度不减，从2002年至2014年，“反腐倡廉”成为每年全国 两会 的十大热点问题之一，其中五年高居第一。

　　“从反腐败角度讲，遏制‘一把手’腐败应该是反腐败的重中之重，也是当务之急。因为‘一把手’掌握了关键权力，腐败的危害更大，会放大个案腐败的不良后果。”聂辉华表示，在腐败现象比较普遍而反腐败人力物力有限的情况下，治理“一把手”腐败应该成为纪检监察机关的优先任务。

　　为了对一把手腐败现象进行深入研究，聂辉华、仝志辉和几个学生助理花了大约一年的时间，手工收集整理了2000年至2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例，包括367名厅局级以上官员。在367个厅局级腐败官员中，担任或曾经担任“一把手”职务的有219人，占大约60%。

　　在219个腐败的“一把手”中，博士有13个，占6%左右。女性只有3名，占1%左右。“相比于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐败的比例明显低于男性。”聂辉华分析称，这可能是因为女性相对谨慎保守，更害怕贪污受贿的风险。另外由于社会分工的原因，女性腐败的机会相对较少。

　　“从行业分布上看，党委、政府、交通、司法以及国企等部门的‘一把手’更容易腐败。”聂辉华认为，这些人已成为“一把手”腐败的主体。

　　在367个厅局级腐败官员中，有172名官员(占47%)曾包养“二奶”，道德作风败坏;有44名官员(占12%)曾在政法系统任职，属于“执法犯法”或“司法犯法”;有24名官员(占7%)曾在中央任职;63名官员曾在国企任职，占总数的17%。

　　“17%的贪腐比例明显高于国企官员占官员总数的比例。”聂辉华认为，国企干部一方面享受 行政级别 ，另一方面又享受市场化待遇，导致反腐难度更大。“如果不改变这种扭曲的激励机制，国企的腐败现象恐怕会更严重。”

　“一把手”腐败形态多样

　　财产公示让“来源不明”曝光

　　根据聂辉华的研究，目前“一把手”腐败形态主要包括用人腐败、项目腐败、在职消费腐败以及隐性腐败。

　　“治理‘一把手’腐败，首要任务是治理用人腐败。”聂辉华分析说，用人腐败最突出的表现就是买官卖官。“一把手”在用人方面权力太大，缺乏有效的制约和监督。

　　在聂辉华看来，治理项目腐败，关键是及时公开招投标信息和结果。他向记者介绍说，近年来，交通、土地、建设等部门成为腐败的高发领域。据不完全统计，从1996年至2005年的10年间，全国有13个省市交通厅(局)的26名厅局级干部因经济问题被查处。“权力大、金额高、难监督，是这些领域出现腐败的原因。”

　　长期以来，“三公”腐败被视为“一把手”在职消费腐败的主要形式。报告认为，目前，“三公”腐败存在的账目太宽泛、术语太专业等问题，不仅人大代表难以通过法律程序进行监督，普通百姓更是“如看天书”，更谈不上有效监督。

　　“治理‘三公’腐败，关键是公开财政收支细目，细到每一台电脑花了多少钱。”聂辉华认为，公布“三公”经费对于减少政府官员在职消费，遏制部门“一把手”的在职消费腐败，具有重要意义。下一步中央政府应该发布“三公”经费具体规定，包括统计口径、公布的细目、查询的方法以及事后监督程序，并且中央政府应该带头公布“三公”经费的细目。

　　受访专家指出，除了用人腐败、项目腐败、在职消费腐败，还有很多隐性腐败非常普遍，并且难以通过正常途径进行查处。例如，逢年过节的礼金一定程度上属于中国式人情往来的风俗，但又往往跟腐败有关。因为这类非常私密的往来难以取证、估值，甚至难以界定为“腐败”行为，造成常规的监督渠道难以奏效。

　　“唯有通过公示财产，才能让这些‘来源不明’的收入曝光，从而进行惩处。”聂辉华说，从世界各国的经验来看，官员财产公示被认为是反腐败最有效的措施。

　　“一把手”腐败有效防治

　　给官员自由裁量权“瘦身”

　　聂辉华分析认为，从根本上讲，腐败的原因无外乎三个:官员拥有较多的自由裁量权、权力能够转化为租金、腐败的行为难以察觉或者被惩罚。

　　“要减少腐败，尤其是遏制‘一把手’腐败，应该从源头上限制权力，这是反腐败的制度基础。”聂辉华坦言，目前，媒体和学者似乎把更多的焦点放在了监督权力的运行上，“这有失偏颇”。

　　在他看来，限制权力比监督权力更根本。

　　他认为，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中难以落实。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位”的监督机制成本更低。

　　那么，“一把手”的权力应该在哪些方面作出重点规制?仝志辉给出了三点建议:减少各类行政审批权，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策;减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”;强化对重大决策权的事前约束。

　　此外，他还强调，要有效地限制“一把手”的权力，要厘清责任的边界。两名学者表示，尽管限制权力是反腐败的基础，但如何监督权力的运行将成为反腐的关键措施。

　　在实际工作中，纪委是反腐败工作的重要部门。“建议逐步将纪委系统由目前的半垂直管理变成从中央到地方的完全垂直管理，即纪委系统的人、财、物均由上级党委按照规定统筹安排。”聂辉华表示，在垂直管理后，纪检干部主要在全国范围的纪委系统内横向或纵向流动，这样可以扩大纪检干部的升迁空间，同时又减少纪检干部与当地的利益瓜葛。

　“一把手”腐败需防源头

　　既要重监督也要重激励

　　仝志辉观察指出，在现实中，一个典型的官员和商人之间的权钱交易过程是这样的:第一步，先通过中间人介绍，在饭局上初步认识;第二步，商人邀请官员参加某种娱乐活动，例如唱歌、桑拿、打高尔夫球等，进一步加强“感情”;第三步，商人打听到官员主管的项目，通过直接或间接行贿的方式换取经济利益，进行权钱交易。

　　基于此，报告特别建议要加强对“一把手”“八小时之外”的监督。

　　“由于腐败本身是非法的、隐蔽的，因此大量腐败活动往往是借助非工作场所发生的。另一方面，考虑到腐败行为被举报的风险，很多权钱交易是通过中间人进行的。”仝志辉表示，鉴于腐败具有“场外”交易和“中间人”牵线的特点，要治理“一把手”腐败，必然要在某种程度上加强“八小时”之外的监督。

　　仝志辉建议，纪检监察机关可以探索一些既不违反法律，又能有效防止腐败的工作方式和反腐败规定。“应该进一步从制度上、法理上完善对政府官员特别是党政‘一把手’的作风监督，在保护公民基本权利和防范官员腐败之间取得一个恰当的平衡。”仝志辉补充说。

　　面对反腐高压，许多官员的额外“福利”被取消，少数官员陷入“只要不出事，宁肯不做事”的消极思维。

　　“应该适时改进官员尤其是‘一把手’的合法待遇。”仝志辉比喻说，监督相当于用“大棒”，而激励相当于给“胡萝卜”。他分析认为，从长期来看，只强调监督而忽视激励，会导致官员的事前逆向选择行为，即会将一些能力较低的人选进公务员队伍，还会导致官员事后的道德风险行为，即官员为了避免犯错采取消极怠工、偷工减料、降低效率的官僚主义行为。

　　为此，专家建议，监督和激励，两手都要抓。针对“一把手”的激励问题，专家建议，实行现代“品位分等制”，要抑制腐败，就要在一定程度上弱化体制中存在的高级别职位和低级别职位“含金量”和“稳定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上减弱升迁需求，而将更好地履行其权力应该完成的职责也作为其从政的动力之一。适当提高“一把手”的物质保障，包括推行官员实行休假制、推广官邸制、提供合理的医疗保障、为官员的职业选择提供更多机会等等。

　　“一把手”被监督

　　公民要有更多监督形式

　　现下体制中，扮演监督者角色的纪委依然无法摆脱“最后的监督者”悖论。在两名学者看来，要解决上述悖论，唯一的出路是逐步赋予公民更多监督权力。

　　“如果全社会都将反腐败的希望寄予纪委，必然加重纪委的工作责任，增加了纪委工作人员的风险。”聂辉华特别强调，一旦纪委系统发生腐败，将会如同司法腐败一样，放大腐败的后果，严重侵蚀社会公平和正义。

　　“只有公民自己作为最后的监督者，才不会发生道德风险行为。”聂辉华特别建议加大媒体监督，特别是网络监督。

　　两位学者指出，新媒体正成为主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介类型。最近几年不少典型的腐败案例都是通过媒体尤其是新媒体揭露的，根据有关报告，2010年至2012年，在新媒体上曝光的反腐案件分别为67件、58件和31件，3年合计156件，是传统媒体的两倍。

　　“自上而下的行政监督在监督技术、资源调动和案件查处方面具有无与伦比的优势，但是这种监督毕竟是内部监督，终究会受制于有限的人力物力以及可能存在偏袒的劣势。要有效治理‘一把手’腐败，离不开公开的、广泛的群众监督，即自下而上的监督，它能够在很大程度上弥补内部监督的不足。”聂辉华补充说，扩大群众监督应该是未来反腐败的方向。

　　网络反腐是把双刃剑。“关键是如何制定和完善相关法律法规，让网络反腐纳入规范渠道。”聂辉华表示，尽管网络反腐可能存在“误伤”甚至侵犯公民隐私权的问题，但是考虑到当下比较严重的腐败现状，以及举报者作为弱势群体所面临的举报失败后果，网络反腐仍不失为一种正式反腐渠道的有益补充。

　　“反腐没有奇招异术或捷径。”仝志辉坦言，要减少“一把手”的腐败，限权是基础，监督是关键，激励是保障。除了加强媒体监督、提高法治水平，没有更好的治愈腐败顽疾的“良药”了。

      文章来源：检察日报