齐心聚力共话绿色转型 ——中国环境与发展国际合作委员会二〇一五年年会侧记
◆本报记者郭薇 刘晓星
作为环境与发展领域高端国际智库的中国环境与发展国际合作委员会（以下简称国合会），从2007年开始就提出中国要对发展进行绿色转型，并持续8年为推动绿色转型提出政策建议。
国合会2015年年会再次聚焦中国绿色发展，国合会中外委员、与会专家以“绿色转型的国家治理能力”为主题，围绕改革生态环保制度、提升环境治理能力问题展开深入研讨和交流。
三天两夜，全体大会、专题报告、平行论坛，委员和专家紧张忙碌，成果丰硕……
以环境治理体系改革为突破口，提升绿色转型的国家治理能力
2015年是国际环境发展进程中值得称赞和期待的一年。2015年也是中国环境进程中具有标志性意义的一年。在刚刚闭幕的十八届五中全会上，中国生态文明建设和绿色发展的顶层设计和路线图正式出炉。可以期待，未来五年中国将进入全面深度的绿色转型期。
美好的蓝图在于落实，落实的基础在于能力。
历史和经验教训以及现实的迫切需求都表明，国家治理能力是实现现代化进程中的一个决定性因素。
正如国合会外方副主席，德国联邦环境、自然保护、建筑与核安全部部长亨德里克斯所强调的：“中国政府要把提升绿色转型的治理能力问题放到能否成功推进绿色转型和实现全面建成小康社会目标的高度来重视。”
国家治理体系是政府、市场和社会相互配合的共治体系。环境治理体系改革的目标是建立环境多元共治体系。在此进程中，需要注意紧密地将坚定的政治意愿与理性的科学分析相结合，将稳定的顶层设计与多元的落地方案相结合，将明确的转型方向与灵活的实施措施相结合。
提升绿色转型的治理能力需要制定2030年路线图。清华大学公共管理学院教授薛澜介绍，建议未来5年内通过立法创建绿色转型的制度环境和激励体系；10年内通过厘清与绿色转型有关的政府机构的资源需求，配备与责任相匹配的资源；15年内通过示范、宣传教育等措施引导全社会绿色价值理念的形成，最终大幅提高政策制定的科学化和民主化能力、环境司法和行政执法能力、环境公众参与能力、创新驱动能力等。
绿色转型代表新的发展理念和方式，旧有权力和责任的划分以及所具备的能力不能满足新的需求。瑞典隆德大学国际工业环境经济研究所客座教授彼得·汉尼克认为，必须加强政府推动绿色转型的科学决策和执行能力。建议由国务院牵头，组织第三方机构，梳理绿色转型中不同政府部门和不同层级政府的职能；通过立法和行政体制改革落实绿色转型政府职能在横向和纵向政府体系的合理配置；按照权力与责任一致、资源与职能匹配的原则，合理优化配置绿色转型的行政资源。
信息对于政策的制定和执行都非常重要，信息公开对于多方参与和监督也非常必要。
中外专家在讨论中对于绿色科技的作用都给予了充分的关注，建议大力提高绿色科技的创新和应用能力，大幅提高环境管理的信息化能力。在创新驱动发展战略下制定国家绿色低碳发展创新行动计划，提高绿色科技研发程度，提升技术创新对绿色增长的产业化支撑能力。同时，加强生态环境保护数据监测、搜集、整合以及反馈能力建设，利用大数据、互联网、物联网和云计算等智能技术建立全国性的环境大数据网络、信息系统和环境平台，增强生态环境保护大数据的整合、分析及决策服务能力，用大数据创新环境管理方式。
公众和社会组织推动绿色创新与参与环境保护的能力成为推进绿色转型的关键一环。在采访中，中外专家结合本国公众参与实例总结认为，可以通过完善法律明晰公众的环境权利和义务，明确公众参与各类环境保护事项的渠道和程序；完善政府与社会力量在环保领域合作的体制与机制，建立各级环保部门与从事环保工作的群团组织、社会组织、社会企业、合作社等的沟通协调机制、信息共享机制、项目合作机制等。通过部门规章加大政府对环保社会组织的监管与支持力度，在资金、人才、信息等方面给予扶持，并降低环保社会组织登记注册的门槛。
加强环境法治建设，开启保障生态文明建设的立法和执法新模式
诸多关键环境保护领域至今无法可依、诸多环境法律之间存在矛盾冲突造成效应抵消、诸多外部法律对现行生效的环境法律的实施形成阻挡力量……当前，中国环境立法存在的“空白”、“损害”、“内耗”等问题，导致目前中国的环境管理存在着重行政管制，轻市场调节、社会管理，重规划、评价和审批，轻过程和后果。
在环境执法方面，存在着执法依据不明晰、执法体制存在障碍及执法能力和保障不足等诸多问题，导致法律实施效果不符合立法预期。
完善的环境法制和畅通无阻的实施，是生态文明建设的根本保障。
如何开启环保立法新模式，为生态文明建设提供科学、有效、可操作的法律依据？最高人民法院中国应用法学研究所原所长，天津大学法学院院长、教授孙佑海认为，“十三五”要建立保障生态文明建设的立法和执法新模式，解决立法“空白”、法律间的“内耗”及外部立法对环境法律的“外损”问题，确保环境法律的有效实施。
在他看来，生态文明法律制度和体系建设应根据紧迫程度，分近期、中期、长期3个阶段进行立法及相关改革。近期应重点推进水污染防治、土壤污染防治、环境影响评价、环境保护税、核安全、建设项目环境管理、环境监测、危险化学品等方面法律法规的制订。根据环境保护向环境质量管理转型的要求，亟须提升环境标准的法律效力，其中应该将一些重要的环境质量标准和排放标准指标直接纳入环境保护法律或者法规中。
而要解决环境法律的“损害”和“内耗”问题，澳大利亚南威尔士政府海洋遵约小组组长Donna Campbell建议，可以在宪法和法律中明确规定环境的法定内涵和外延，明确规定其公共资源或公众共用物属性；将环境权作为公民权的一项重要内容，明确规定物权利用不得损害公共资源和公民环境权益，进一步完善环境侵权的责任，并建立环境侵权社会化救助机制。同时组织起草《环境法典》，解决环境法律之间重复性和冲突性规定过多、互相制约及抵消、执法部门和公众无所适从的实际困难。
而在环境执法方面，最突出的问题就是现有法律手段在运用中未达到最佳效果，共治不足，执法监督不力；各级政府责任不够清晰、过于分散，部门间及区域协调不足，部门保护主义突出；执法能力和资源不足，存在不适当的行政干预。
专家表示，要确保环保部门和其他依法行使监督管理职权的部门，依法独立行使环境执法监管权，防止地方政府的不当干扰。必须进一步推动十八届五中全会提出的深化行政执法体制改革，落实省以下环境保护机构监测监察执法垂直管理制度。同时，抓紧起草落实党政同责、一岗双责和失职追责的实施办法。
而针对各级缺乏问责制度和公众监督制度的现状，专家建言，要充分发挥公众参与作用，完善环境公益诉讼制度。加快进行环境行政公益诉讼的试点，增强各级政府执行环境法律的自觉性，确保各项环境法律、法规的贯彻落实。
以保障环境健康与生态安全为目标，构建完善、高效的环境风险决策与管理体系
与传统的环境保护都是污染物末端治理的思路不同，国合会中外专家和委员在讨论中认为，当前的环境保护亟待建立一套环境预防体系。这套体系包括划定生态红线、实施战略环评、完善环境标准以及资源能源总量与强度双控制度等措施。
中国目前面临的风险态势仍然处于较高的风险水平。虽然环境风险逐渐被纳入国家层面的决策体系中，但仍处于初步阶段，属于“事件驱动”型的环境风险管理模式。与发达国家相比，中国的环境风险管理还存在较大差距。
基于此，除了规划等宏观层面的变革外，国合会中外专家在讨论中还提出在具体的实际操作层面也应该有诸多的改革。例如，构建基于风险的环境治理体系，制定分阶段、分区、分类的环境风险管理目标与战略，完善中国环境风险管理的支撑体系，建立环境风险交流和公众参与体系。
战略和规划环评是优化产业结构和布局的重要手段。“十二五”时期，中国已相继完成环渤海等五大区域战略环评，以及西部大开发和中部地区发展战略环评，开展了360多项规划环评。
国合会中外委员认为，战略和规划环评工作对区域重大生产力布局发挥着指导和规范作用。基于此，可以针对新型城镇化、一带一路、京津冀一体化、长江经济带等宏观战略开展近期、中期、远期的环境风险评估，形成预防性环境风险策略，构建环境风险防范与消减路线图。
如何通过市场手段推动绿色创新能力的提升？在讨论中，瑞典隆德大学国际工业环境经济研究所客座教授彼得·汉尼克认为，应提升市场推动绿色创新和内化环境外部性的能力。建立健全环境产权制度，改革重要资源性产品的价格机制，促进资源节约利用；制定财税政策，将生产和消费领域所产生的环境成本显性化。激发市场活力和社会创造力，创建有序竞争的绿色产业发展市场环境。通过优惠税收政策，发展环保市场。推动政府绿色采购，鼓励领先企业自愿推行绿色供应链管理，带动行业技术与管理升级；通过企业环境信用评价使企业资金成本与环境成本形成联动，同时为企业实施绿色信贷提供基础信息。推动政府、企业和研究机构联手建立绿色资源和技术共享网络。积极管理和大力支持政府及企业之外的第三方市场主体参与环境污染治理和生态保护，解决资金短缺并提高治理和保护的效率。