落实“能上能下”地方样本起信号作用 指标需细化

　　严把用人关，根据干部特点量才用才，最大限度调动干部干事创业的积极性，坚持让敢担责、能成事的干部上；用好问责制度，严格把关，真正做到能者上庸者下

　　目前的干部选拔任用机制，多为以人来决定的干部选拔任用机制，以制度选拔干部的机制被忽视或被操纵，这既是导致用人腐败的主要制度根源，也是导致干部“能上不能下”的主要思想根源。

　　湖北省调整28名官员的地方样本，说明领导干部“能上能下”制度开始从纸面上的文字走进现实。在“能上能下”推行过程中，必须建立并完善评价、审批、处罚、监督的系统流程，将各方面纳入正规章程中，有理可据，有法可依。

　　在官员生态圈中，“论资排辈”“进了保险柜”等思想曾一度“横行”，“无灾无害到公卿”等“官本位”思维模式似乎也有根深蒂固之态。此类思维不仅导致庸政懒政事件频发，甚至出现了为官不为的“四类先生”。

　　如何破除这种为官思想？2015年7月，中共中央办公厅印发的《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》应势而立。

　　近日，官员“能上能下”地方样本出现——湖北28名在履职能力、精神状态或担当作为等方面存在问题的干部被组织调整，其中8名官员被免。另外，22名存在苗头性、倾向性问题的干部，被批评教育或诫勉谈话。

　　“干部队伍曾经的老问题就是能上不能下。出现‘下’的情况，一般是退休、任满或者因腐败被查，干不好工作很难‘下’,‘为官不为’被免职的例子很少见。湖北省的样本对贯彻干部‘能上能下’规定起到了很好的榜样示范作用，对于加强领导干部问责、管理将起到良好的推动作用，让‘下’落到实处。”著名反腐专家、北京航空航天大学教授任建明在接受《法制日报》记者采访时分析说。

　　地方样本起信号作用

　　“这势必带来官场的重大变革”，这是《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》出台后，国家行政学院教授竹立家给予的评价。

　　一直以来，中央领导多次强调建立“能上能下”制度的重要性，但这一制度真正成为党内法规，“规定”还是第一次。

　　据竹立家介绍，原来是组织部门“管进”，纪委“管出”；“规定”出台后，组织部门不仅“管进”，而且“管出”。

　　“此前官场生态的一个主要问题就是官员能上不能下，组织部门‘管进’,指的就是组织部出面多是升迁提拔或平级调动。降级、免职等，都是纪委出面，所以说纪委‘管出’。”在竹立家看来，“规定”能有效解决“能上不能下”问题，而且可以破除干部选拔中的“魔咒”：“一把手”或“关键少数”拍板，留下“买官卖官”“带病提拔”隐患；打破论资排辈“习俗”，不论年龄大小、职级高低，只要能力不足、政绩不及格，即便没有违法违纪，也要让出位置。

　　据了解，湖北此番调整28名官员的职务，其中8名官员“向下调整”，依据的是湖北省去年12月出台的《湖北省省管党政领导班子和领导干部履职尽责管理实施办法》。该实施办法出台后，今年1月6日，652名从各地各单位抽调的业务骨干组成了62个考核组，对市州、省直单位、省属企业高校的相关负责人，进行2015年度履职尽责考核。

　　“此次湖北以‘为官不为’免职官员，会对领导干部形成很有约束感的压力。曾经，‘上’便可高枕无忧，即使不提高自身领导觉悟、领导水平也可升迁；现在，所谓的‘好日子’一去不复返。”任建明分析说，“领导干部如果做得不好，通过这样的淘汰、问责机制，就要‘下’。这不仅对领导作为、善为将起到推动作用，也会对腐败起到很大的预防作用，会促进勤政、廉政，同时将促进领导干部队伍的新陈代谢、增强活力。”

　　对此次湖北省的“能上能下”样本，国家行政学院教授杨小军的看法是，这是一个信号，“虽然过去对‘能上能下’已有规定，但各地有可能存在务虚不务实的问题。现在出现了地方样本，说明相关政策开始从纸面上的文字走进现实，也给各级官员释放一个明确信号，即‘为官不为’是要追究责任的，懒政、庸政、‘为官不为’者会随时‘下台’”。

　　用人问题致干部难“下”

　　很多人认为，此次湖北落实“能上能下”规定，免职“为官不为”者已算严惩，但任建明却给出了否定的答案。

　　“官员‘能上能下’制度一旦建立完善，特别是完善‘能下’机制后，大家会把这种免职当成常态，也就是正常的新陈代谢，能者上，庸者下。”任建明说，“对于官员‘能上能下’制度，社会的看法应该得到提升和改变。未来，我们应该培养社会以平常心看待这种文化。”

　　任建明向记者坦言，不论是在哪个阶段，干部“能上不能下”都是干部任用中最突出的问题。在终身制阶段，几乎就不可能有“能下”的情况。在退休制阶段，“能下”的情况主要是两种：一是到退休年龄而下；二是受到查处或被追究责任而下。此外，在退休制阶段，还有一种“能下”的情况，就是随着任期制的实施和推行，任期届满离任也是一种类型。

　　“严格地说，在退休制阶段，上述两类或三种‘能下’的情况也都属例外，而非正常新陈代谢的情况。达到退休年龄而下，时间周期过长，将制约干部队伍的自然新陈代谢。因反腐或追究责任而下的干部，也不能说就是正常的或理想的退出状态。至于任期届满离任，往往是平级调任或升职的多，‘能下’的更少。”任建明进一步分析说，“应该说，退休、受到查处或被问责都不应成为主导的退出机制。”

　　在任建明看来，干部选拔任用的两大决定因素无非是人和制度。据此来划分，就形成主要以人来决定的干部选拔任用机制和主要以制度来决定的干部选拔任用机制。前者可以被形象地称之为“伯乐相马”，后者则可被称之为“规则赛马”，“我国一直以来实行的主要就是‘伯乐相马’制，这既是导致用人腐败的主要制度根源，也是导致干部‘能上不能下’的主要思想根源”。

　　正因如此，在官员中出现了这样的“四类先生”：一是“两不先生”，政治上不强，也不踩“红线”；二是“南郭先生”，混在“乐队”里不会乐器只会佯装比划，但一较真就有问题；三是“撞钟先生”，懒政、惰政、怠政，不勤政，当一天和尚撞一天钟；四是“好好先生”，不敢担当，不敢得罪人，没有原则，没有立场，什么都好，就是不履行自己的职责。

　　评价处罚流程还需完善

　　据公开报道统计，自《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》印发以来，目前至少已有北京、河北、浙江、甘肃、宁夏、云南、安徽、湖北、四川、新疆、湖南、青海等十余个省市区出台了具体实施细则。各地在贯彻中央规定基础上，因地制宜进行细化，推动形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人导向和从政环境。

　　今年2月，中央组织部曾透露，各地高度重视并采取有效措施推进落实领导干部“能上能下”规定。截至2015年年底，31个省区市根据中央规定精神，采取问责追究、调整不适宜担任现职干部方式，共调整县处级以上干部584人。

　　“在‘能上能下’机制推行过程中，必须建立并完善评价、审批、处罚、监督的系统流程，将各方面纳入正规章程中，有理可据，有法可依。在审查评价阶段严把客观性与真实性，多方取证，综合判断，但也要慎之又慎，避免‘矫枉过正’；同时必须监督官员后续作为，防止‘故态重演’。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波说，严把用人关，根据干部特点量才用才，最大限度调动干部干事创业的积极性，坚持让敢担责、能成事的干部上；用好问责制度，严格把关，真正做到能者上庸者下。

　　此外，任建明建议，目前，占主导的、强大的“伯乐相马”机制的存在，使不少“规则赛马”机制都被忽视。表面上看是“规则赛马”，实际上是被个别人、少数人操纵的“伯乐相马”，一些“公开选拔”和“竞争上岗”就存在这一问题。“选拔官员制度仍需进一步完善”。

　　还有一个关键问题亟待回答——如何规范“下”的官员复出。

　　“有些被问责的官员悄无声息地复出，没有透明度。当然，对于被问责的官员不能一棒子打死，应该给予部分官员复出的机会。但哪一类被问责官员应该复出？问责后，工作成绩达到什么水平可以复出，复出后该居何职，期待有细则对此作出规定。落实干部‘能上能下’制度的关键在于细化‘能下’指标，不作为具体是什么，现阶段刚性标准不是很多。”竹立家说。