行政处罚自由裁量弹性空间大标的区间多达百倍

　　中国网事：自由裁量能否规范以管住“随性之手”？

　　12月1日起，新修订的《中华人民共和国安全生产法》施行，对发生生产安全事故的单位可处以最低二十万元最高两千万元的罚款。其中对弹性空间的规定引起广泛关注。

　　记者调查发现，目前我国行政领域中，自由裁量可谓弹性十足，涉及的经济处罚标的区间一般在十倍左右，多者可达百倍。在全面推进依法治国的背景下，如何管住自由裁量权中的“随性之手”？

　　自由裁量的“弹簧”引质疑

　　行政法定义下的自由裁量权，是指行政机关及其工作人员在法律事实确定的情况下，在法律授权的范围内，依据立法目的公平合理的原则，自行判断行为条件，自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力。通俗点讲，就是行政机关及执法人员拥有一定程度自由处罚的权力。

　　记者采访了解到，由于我国行政法规渊源较多，且各个规范之间水平差异较大，导致行政人员实行自由裁量的情况频繁出现，且尺度不一。一般情况下，在经济处罚中，自由裁量所涉及的罚金区间，多为一至十倍，中间的差别可高达几十倍甚至上百倍。

　　以《中华人民共和国道路交通安全法》为例，第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的”，交通警察可以当场对机动车驾驶人处警告或者二十元以上二百元以下罚款，其处罚上限是下限的十倍。

　　除了针对个人的经济处罚，针对企业的处罚数额更大，弹性也随之拓展。比如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的，由海关责令退运该固体废物，可以并处十万元以上一百万元以下的罚款。其经济处罚上限，是下限的十倍。

　　除了新修订的安全生产法，高弹性的自由裁量，也屡屡在一些地方规章或条例中出现。比如，中部某省一地区，规定排污单位拒绝环保部门现场检查或者在被检查时弄虚作假，可处三百元至十万元的罚款。

　　其实，在经济处罚之外，我国法律、法规、规章规定的行政处罚条款繁多，行政处罚的适用条件也多种多样。一些行政法规中，有“给予”“不予”“应当”“可以”“从轻”“从重”“单处”“并处”等措辞及相关条款。这些条款给了执法机关和执法人员进行自由裁量的依据。

　　行政处罚中，“随性之手”若隐若现

　　记者采访了解到，由于自由裁量弹性大，加之各地执法水平不一，导致同一行政领域的同一种违法行为，在不同地区所承担的违法结果也不同，甚至同一个行政人员对同一种违法行为作出的行政处罚也不同。这引发了不少质疑。

　　例如，道路交通安全法中“200元以下罚款或者警告”的条款在施行中遇到的质疑就不少。有人认为，这增大了交警当场处罚的随意性，“遇到熟人不罚或少罚，遇到不听话、不顺眼的就多罚，想罚多少就罚多少。”

　　在针对企业违法行为的行政处罚中，自由裁量的弹性也很大。记者查阅水污染防治法发现，对于造成水污染的企事业单位，行政处罚方式主要有限期改正、罚款、停产整顿、停业关闭、移交司法机关追究刑事责任等。执法人员可利用这些条款做“不同文章”。

　　广西同望律师事务所律师龚振中指出，对涉事污染企业行政处罚有很多自由裁量的空间。比如环保部门在处罚时，有“可以报经政府批准责令关闭”“百分之五十以下的罚款”等多种方式可供选择。而在实际执法中，因为涉事企业对地方政府的财税、就业贡献等其他因素，个别环保主管部门往往会“放宽尺度”。

　　有业内人士指出，近年来，不少严重环境污染事件中，一些矿老板惧怕停产或关闭，往往“用钱解决问题”。这导致个别环保主管部门在处罚时会“手头略松”，本该停产的企业，却罚款几十万元了事，行政处罚也很难起到应有的效果。

　　如何规范自由裁量

　　专家表示，目前大量的行政自由裁量行为，缺乏可量化的尺度。这主要是指一些定性的标准，如“一般”“较大”“重大”“特大”，再如“情节轻微”“情节严重”等，在具体量化方面较为缺乏。这都有可能导致权力的寻租空间扩大。

　　北京律师余学军认为，目前我国行政法规尚不成熟，各地对自由裁量的相关规定有待完善，将自由裁量的相关司法条款量化、精确化，是全面推进依法治国的必然要求和趋势。

　　西南政法大学行政法学院院长谭宗泽表示，近年来学术领域和行政管理部门都对自由裁量做了大量的研究，一些行政部门甚至已经制定了行政裁量基准，指导自由裁量的实践效果明显。

　　“自由裁量，应当是法律规定下的裁量。在制度建设上，要进一步完善对行政领域自由裁量行为的相关规定，尽量对其量化，尤其在金钱和自由罚方面。既要保障执法手段充分、授权充分，也要设置一定的裁量空间和范围。”谭宗泽说，强化对行政领域自由裁量监督，在充分发挥司法手段的同时，更要充分发挥公众的力量。(记者韩振 张周来)