自由裁量权不能太自由？ 甘肃规范裁量范围、种类、幅度，为公正执法提供制度依据

　　 编者按  

　　滥用自由裁量权，同事不同罚，处罚畸重畸轻，显失公平公正，是当前执法相对人反映强烈的一个突出问题。

　　要有效杜绝执法不公、随意执法问题的产生，一个重要环节就是规范自由裁量权的行使。

　　甘肃省通过建立、推行环境行政处罚裁量辅助决策系统，并制订、出台一系列制度规范，在法律规定的行政处罚幅度内，根据过罚相当原则，结合经济发展水平、产业结构等情况，细化、量化裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，为公正执法提供了制度依据。

　　在实践中，环境行政处罚裁量辅助决策系统发挥了有效作用，特别是它能综合分析违法行为的性质、情节、社会危害程度以及执法相对人的悔过态度等因素，依法给予相应处罚，正确适用法律，确保处罚公平、裁量公正、执法规范。

　　 中国环境报记者霍桃  

　　 执法难、处罚难，难在哪儿？  

　　由于环境法律法规尚不完善、基层执法者水平经验参差不齐，许多地方的环境执法还存在着不少问题。

　　受职能部门审批把关不严、执法力度不够、督查落实不力等因素影响，特别是制度体系的不完善和自由裁量规范的缺失，导致行政处罚不公开、不公平、不公正的现象时有发生，降低了环境管理效果和政府的公信力。

　　法律法规过于原则、抽象，处罚条款笼统、模糊

　　有法学专家做过统计，从1979年至今，我国制定的与环境资源保护相关的法律有30多部，行政法规有60多部，部门规章有600多部，环境标准有1000多部。

　　与其他国家甚至发达国家相比，我国的环境法律和标准数量不可谓不多。然而，这些法律法规似乎面面俱到，兼具广泛性和全面性，但在实践中，却很难从“完善的环保法律”中找到解决具体问题的条文。

　　目前，环保法律法规中设置的环保行政处罚实施方式至少有37项之多，还提供了移送公安机关等司法途径，而处罚金额的自由裁量幅度则更大。

　　法律规定了处罚上限和下限的，最低的是100元以上1000元以下，最高的是10万元以上100万元以下。

　　法律只规定了上限的，最低的是200元以下，最高的是20万元以下；罚款倍数最低1倍，最高5倍；罚款比例最低的是10%以下，最高的是50%以下。

　　比如《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》规定的行政处罚自由裁量幅度多为“5万元到20万元”，修订后的《水污染防治法》则将行政处罚裁量的浮动处罚限额增至“应缴纳排污费数额两倍以上五倍以下”。

　　如此宽泛的自由裁量空间，却对应着比较概括、模糊的处罚条款，如“根据不同情节”、“根据所造成的危害后果给予处罚”等。

　　可见，如果对环境行政处罚自由裁量权没有规范的话，对近似的环境污染当事人的处罚结果可能相差数十倍之多，处罚结果的偏差将构成极具隐蔽性的不公平。

　　以新《环保法》中的环境监察机构现场检察权为例，尽管环境监察机构的法律地位首次得以明确，对于履职缺位和不到位的官员，也规定了相应的处罚措施。但是，令基层执法人员感到困惑的是，现场检查到底怎么查？查到什么程度算尽职？

　　根据《环境监察办法》第6条规定，环境监察机构现场检查主要包括现场监督检查污染源的污染物排放情况、污染防治设施运行情况、环境保护行政许可执行情况、建设项目环境保护法律法规的执行情况等。

　　“具体到实践中，执法人员到底该怎样描述污染物的排放情况？是否要考虑排放浓度、排放总量、超标排放因子的数量和性质、排放去向等条件？作出处罚决定时如何定义每个污染要素的权重？污染情节的严重程度该分为几档？分别对应什么处罚金额？”基层执法人员提出了自己的疑问，这些不确定性导致对环境违法行为的认定全凭个人做主、经验判断，处罚裁量就靠估算。

　　拿不出具有说服力的依据并非不作为、乱作为

　　“过去常常有被处罚的企业反映，在涉及因环境问题而被查处的案件中，大部分执法人员不重视证据收集和法律依据，片面强调处罚结果，起不到教育警示的作用，有以罚代管、乱处罚、乱收费之嫌。甚至有企业主对处罚结果表示不满，认为同案不同罚，重责轻罚、轻责重罚。”甘肃省环境监察局稽查科科长赵玉国在接受采访时说，“环境执法人员则认为，执法和处罚问题多、效果欠、评价差，并不是环保部门主观不作为、乱作为，而是无章可循、无规可依。但在执法中，针对执法程序和处罚金额也的确拿不出具有说服力的依据。”

　　湖北经济学院院长吕忠梅在接受采访时表示，新《环保法》被定位为生态环境保护领域的综合性法律，具有基础性地位，主要是建立全局性、原则性的制度体系。

　　从这个意义上，应该有制度将新《环保法》的原则性规定，根据各类环境违法问题和各地情况进行具体化。

　　“长了‘牙齿’的新《环保法》，如果不配套‘手脚’，其可行性就会变差。”吕忠梅说。

　　 制度能解决什么问题？  

　　从2012年开始，甘肃省启动了逐步规范环境执法和行政处罚的相关工作。在甘肃省提出的加强环境保护“5项措施”中，“强化环境执法”被作为一场“重头戏”。

　　甘肃省环保厅纪检组长杨桦表示，甘肃面临生态环境脆弱、经济发展滞后于全国、产业结构以重工业为主、环境执法机构力量薄弱等实际情况，加强执法能力建设，提升执法效能有压力也有动力。

　　为此，甘肃省环保厅出台了《关于加强环境执法工作的意见》，制定下发了《全年环境执法工作方案和全省环境监察工作要点》、《关于推行环境监察网格化管理等四项环境监管模式的通知》、《甘肃省主要行业现场环境监察模板》、《关于做好环境监察执法工作计划编制工作的通知》、《关于印发全省重点监管企业名单的通知》等一系列配套措施和实施细则，并建立了环境监察“6+1”监管模式（即网格化、分类化、流程化、痕迹化、模板化、智能化）。

　　2014年7月，甘肃省环保厅下发了关于推进环境行政处罚裁量辅助决策系统部署应用工作的通知（甘环发〔2014〕138号），在全省范围内安装部署了环境行政处罚裁量辅助决策系统（以下简称“辅助决策系统”）。

　　系统集环境行政处罚案件网上办理、网上监督预警、网上统计分析等信息于一体，形成了全省环境行政处罚信息网上录入、执法流程网上运行、执法活动网上监督的行政处罚管理运行新模式。

　　创造公平正义的环境执法氛围，杜绝人情案、金钱案

　　通过近一年的运行，辅助决策系统有效规范了当地环境行政处罚行为，提升了行政执法效率，强化了对环境行政处罚自由裁量权的制约和监督。

　　谈起建设辅助决策系统的初衷，甘肃省环境监察局副局长王鑫表示，当时考虑的第一要务是创造公平正义的环境执法氛围。

　　“由于执法人员能力、经济发展水平不同，加上外部因素的干扰，甘肃省各地对同一类型的环境违法行为无法做到同一尺度。即使是同一地区、同一企业的同一违法行为，也难以做到规范、准确地使用自由裁量权，公平地实施行政处罚。环境执法就是要创造企业公平竞争的环境，所以行政处罚如何把握公平、公正是至关重要的。”他表示，辅助决策系统满足了“统一流程、统一模板、统一尺度、统一监督”的要求，成为全省范围内行政处罚的制度规范。

　　赵玉国认为，使用辅助决策系统后，给基层的环境执法人员提供了一把阻挡“说情”的“保护伞”。

　　“过去有执法人员与企业之间搞权力寻租，应给予较高数额处罚的，按照最低限处罚，甚至有随意调低处罚种类、降低处罚额度、故意适用不合理法律条文的情况。而在西部经济欠发达地区尤为突出的是，地方企业少而且对经济社会的贡献特别显著，因此受政府关注和保护的程度也高。企业出现环境违法行为后，执法人员难以查处，甚至查处后也难以实施应有的处罚。”他说。

　　以建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意就擅自开工建设的为例，同一个违法行为，按照《建设项目环境保护管理条例》第25条，可处10万元以下的罚款，按照《环境影响评价法》第31条，可处5万元以上20万元以下的罚款。

　　“如果选择《建设项目环境保护管理条例》给予5万元的处罚，看似取了‘10万元以下’这个空间的中等值，实际上从环评法的角度来看等于是下限处罚。如果适用环评法的话，就要给出下限处罚的理由。有的执法人员正是利用类似的‘选择权’，故意适用不合理的法律条文，降低或提高处罚额度。”王鑫解释道。

　　他表示，执法人员运用辅助决策系统时，在调查完现场情况后，通过选择相应的违法行为、情节、造成的后果、采用的措施等信息，系统将直接生成具体的罚款数据，不能随意对生成的罚款进行调整和变动。“另外，所有环境违法案件采取立案登记制度，一经录入，无法删除。上级环保部门可以直接监督执法流程的每一个环节，通过这种方式，堵住了说情的嘴，保证执法和处罚真正到位。”

　　提升执法人员能力，有力推进预防腐败体系建设

　　无论是经验丰富的“老监察”还是刚入行不久的年轻人，在使用辅助决策系统后，普遍认为达到了“倒逼”执法人员加强业务学习的目的。

　　“行政执法的核心在于两个环节。一方面是执法的过程，即执法程序的合法性和用于处罚的证据的充分性，能否形成准确无误的证据链条，相互印证，相互补充。另一方面是处罚的过程，即适用法律条文的准确性和罚款数额的规范性。通过辅助决策系统的应用，执法人员将过去关注的重点由处罚过程转移到执法过程，即从适用法律条文和讨论罚款数据转移到现场证据的收集上。当执法人员能够对照系统内所列出的违法行为、情节、后果等内容收集相应的证据时，其执法能力和水平以及整个环境执法的效率已得到大大提升。”王鑫说。

　　杨桦则认为，辅助决策系统起到了保护干部的作用。“新《环保法》实施后，加大了对环境执法人员责任追究的力度。虽然现行的规章对权力的运行做出了相应规定，但在基层实际执法过程中，无法准确体现权力运行的痕迹，自然也就留下了追责的空间。”他说，“对一个案件，如果没有标准能给出一个准确的数额，或者在执法过程中没有全面收集到所有证据，就不能证明其处罚是否合适，免不了‘滥用权力’或‘权力寻租’的猜测。”而辅助决策系统恰好通过科学计算、自动生成的一个具体数额，以及事事有记录、步步有印迹、条条有证据的“留痕管理”，规避了这些问题。

　　以法为据、以理服人，综合考虑经济承受能力、补救改正情况

　　据介绍，辅助决策系统从违法行为和违法后果两个角度剖析环境行政处罚涉及的违法事实，将污染源形成历史、侵害对象、违法时间地点、违法方式手段、违法危害程度、违法次数前科、违法目的动机及主观态度、违法条件能力等8个方面的主、客观行为和后果作为裁量的基本因素，依次设定处罚等级，相当于将违法事实拆分成若干个不同权重的子行为、子后果。

　　执法人员通过选择子行为、子后果，就可以交叉得出某一违法事实的“严重程度”，这个“严重程度”即与处罚力度、处罚金额相对应。

　　记者在实际操作中发现，辅助决策系统同时对从重和从轻处罚的情形也作了相应调整。对具有“主观恶意，明知故犯；后果严重，反映强烈；区域敏感，影响恶劣；不听劝阻，再次违法；超标量大，危害面广”等要素的，实施从重处罚。对具有“主动消除或者减轻违法行为危害后果，主动改正或者及时中止环境违法行为，积极配合行政执法部门查处违法行为有立功表现”等要素的，则可以从轻处罚。

　　以向水体中排放有毒废液为例，在其余条件相同的情况下，根据当事人改正态度的积极与否，系统分别做出了305875元和347120元两个结果。

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　　 甘肃推行辅助决策系统  

　　中国环境报讯 截至2015年4月，甘肃省各市（州）、县（区）环保部门应用环境行政处罚裁量辅助决策系统共办理案件110件，其中登记13件、在办64件、结案33件。市级环保部门办理56件、县级环保部门办理54件。裁量金额共计290多万元，其中市级环保部门裁量金额超过161万元、县级环保部门裁量金额近130万元。辅助决策系统的应用大大提升了各地的行政处罚力度，仅今年一季度的罚款数额就达到169.98万元，接近2014年全年（共计177.4万元）的总额。

　　金昌、嘉峪关市级环保部门应用系统办理案件情况较好，分别为24件、9件；张掖、庆阳市县两级环保部门应用系统办理案件分别共计14件、16件。但记者看到，系统里记录的武威、平凉、甘南3地的办案数量为0件，显然使用情况并不理想。

　　日前，甘肃省环保厅已向全省各级环保部门就辅助决策系统的应用情况进行了通报，指出了部分地区环保部门存在的重视不够、案件网上运行不规范、系统操作培训不及时等问题。

　　落实责任，强化内控，推进系统全面应用

　　“注重制度设计的前瞻性要和解决执法突出问题的现实需要结合起来。”甘肃省环境监察局副局长王鑫向记者介绍说，甘肃省环保厅要求全省各级环保部门进一步落实责任主体，按照所有环境行政处罚案件都要应用辅助决策系统办理的要求，切实把本辖区处罚案件纳入系统监督范畴，不得网外裁量、纸质流转办理

　　甘肃省环境监察局稽查科科长赵玉国表示，应该结合工作实际，对处罚流程进行优化配置。案件的网上办理要严格按照相应的权限划分，各人履行义务责任，负责处罚工作的部门、科室要对系统提示的异常信息进行把关处理。纪检监察人员要切实履行好本单位处罚信息网上录入、网上办案的督查职能，对系统中出现的异常和违规信息要及时进行处理。

　　据记者了解，目前甘肃全省各级办案人员已基本掌握辅助决策系统的操作方法，下一步将继续提高对系统的认知程度和操作水平，特别是分管领导和纪检监察人员也加入到了主动学习中，熟悉网上预警功能，掌握网上监督并逐步熟练使用。

　　对辅助决策系统的运用情况进行考核

　　甘肃省环保厅纪检组长杨桦在接受采访时表示，今年年内，全省将对辅助决策系统的运用情况进行监督考核，考核结果将与环保部门党风廉政建设责任制目标考核、环境保护责任制目标年度考核相挂钩。

　　在环境行政处罚案卷评查和环境监察专项稽查中，把使用辅助决策系统办理案件的情况作为评查和稽查的首要条件，促进全省环境行政处罚案件全部使用辅助决策系统进行办理。

　　他表示，对2015年度应用辅助决策系统办理案件较少或者办理率为零的单位，将加大明察暗访力度，对当地环境执法行为及网上、网下行政处罚案件办理情况开展不定期的对照检查。对规避网上监督和经辅助决策系统监察发现的问题，将按照有关规定追究相关领导和承办人员责任。

　　霍桃