生态文明法治建设要补哪些“缺”？ “国合会”提出，完善法律制度设计，整合环境管理资源，明确环境资源公共属性，开启立法新模式
中国环境报记者童克难
2014年10月，十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调要“用严格的法律制度保护生态环境”。
结合实施新《环境保护法》，中国环境与发展的法制化进程正在迎来重要的窗口期和机遇期，生态文明法治建设必将为生态文明建设提供更加有力的法律保障。
中国环境与发展国际合作委员会（以下简称“国合会”）特设立“法治与生态文明建设研究”课题组，从2015年~2016年开始研究，充分考量环保新常态面临的机遇与挑战，为2015年~2020年的窗口期和机遇期提出符合生态文明法律制度要求、推动实现国家治理体系与治理能力现代化目标的法律保障。
完善法律制度设计，填补环境立法“空白”
“与实践的需要相比，我国生态文明建设领域还存在明显的立法空白。”课题组中方组长、天津大学法学院院长孙佑海表示。
目前，土壤污染和危险化学品对人体健康和生态环境的损害问题已逐步暴露出来。但是，土壤污染和危险化学品相关领域的基本情况却还不清楚，而部门之间职责的交叉重叠以及缺乏有效的法律制度体系和严密的风险防控手段，加之缺乏独立的监管机制，使得环境和社会风险已不容忽视。
孙佑海认为，要解决这个问题，就要改革危险化学品多部门的分管体制，建立统一、独立、高效的危险化学品安全监管和环境风险防控体系，并相应制定适用全部危险化学品的《危险化学品安全和环境风险应对法》。
课题组建议，要改变目前多个部门涉及有毒有害化学品管理的行政监管职能，建立由环境保护部门为主的统一监管体制，并参照发达国家相关法律规定，建立统一的化学物质危害识别与风险评估制度、完整的新化学物质申报登记制度和化学品 “市场准入”制度。
同时，要明确规定高风险化学品的限制、淘汰以及含量限制等要求，并制定化学品的全生命周期过程风险管控。为防止和应对突发性环境事件，要建立完整的事故应急和环境污染处置的管理制度体系，并明确生产者、使用者和监管者各自的法律责任。
此外，课题组还建议修改完善现行的《环境影响评价法》，进一步明确环境影响评价对各级政府政策、规划制定的约束力以及对产业机构、产业布局的约束力，增强环境影响评价的独立性和科学性，扩大适用范围，完善内容和程序，并确立环境影响评价制度为综合性评价制度。在完善环评专业技术审查的同时，强化环评制度在协调社会各方利益诉求中的平衡功能，并进一步加大对各类环评违法行为的法律责任追究力度。
对于土壤污染防治立法，课题组建议尽快出台全面、综合性的《土壤环境保护法》，制定污染场地管理的配套法律法规等，构建一个完整科学的土壤污染标准体系，逐步形成土壤污染管理的法律法规体系。
提升环境标准的法律效益，整合环境管理资源
环境法律制度之间的“内耗”，是生态文明法律体系中存在的一个重要问题。首先是具备生态环境整体性、系统性的法律制度被不同管理部门人为切割。
以水环境保护为例，水功能区和水环境功能区；流域综合规划、水资源保护规划和流域水污染防治规划；水体纳污能力指标、水环境容量和总量指标等相同或相近的水资源保护制度和水污染防治制度，被当前的法律制度人为分开。
“在自然生态保护方面也存在类似的问题，物种保护和栖息地保护分离，动物和植物分离，陆生和水生分割，都使完整的自然生态系统管理被不同的管理部门和不同的法律法规切割。”孙佑海说。
其次，部门内部管理制度的人为分割和碎片化现象以及《环境保护法》中主要法律制度重复规定问题也比较严重。
因此，课题组建议，根据环境保护向环境质量管理转型的要求，完善环境标准制定程序，强化环境标准的法律效力，将一些重要的环境质量标准和排放标准指标直接纳入环境保护法律或者法规中；改革环境保护部门的内部管理体制，整合排污许可以及环境标准、环境监测、环境影响评价、“三同时”验收、排污申报、总量控制、环保设施监管、排污口设置管理等各相关环境管理制度，减少环境管理的重复交叉和内耗，有效发挥排污许可在环境标准实施和环境综合管理中的统领作用，并分别研究制定《排污许可法》和《环境标准法》。
在自然资源的保护方面，课题组建议研究制定有关自然保护区的法律和有关自然资源资产管理的法律。整合自然保护区域方面的管理体系，制定统一的《自然保护区域法》。
“应在优先保护、严格管理和可持续利用的前提下，改革现行自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等各类保护区体系混杂、社会功能定位不清、管理机构交叉重叠的体制。”孙佑海表示，要按照保护的类别、严格程度和可持续性，研究建立统一的分类体系及相应的技术规范和标准体系，合理整合我国各种保护区，建立健全有效的管理体制。
明确环境资源公共属性，防止环保法律效力“严重减损”
课题组认为，在我国民商法、经济法、行政法等相关法律中，总体上尚未建立形成有利于生态文明建设和可持续发展的理念、原则与机制，尚未建立形成完整的自然资源和环境资源产权法律制度体系和民事法律责任体系，生态文明的有关法律特别是环境保护方面的法律受其他领域立法的冲击，实际法律效力“严重减损”。
孙佑海介绍，这种“严重减损”在民事立法中，主要体现在环境保护的预防原则缺失、资源使用的可持续利用原则缺失和环境权（包括人身权和物权领域）方面的规定缺失等方面。
而法律中没有明确有关物权的权利人在使用占有、收益、处分等各项权能时必须遵守环境保护的义务，并且我国民事主体制度忽视了公众对干净的水、清新的空气、优美的环境等方面的物质和精神上的要求，对相关的环境权缺乏必要的保护措施，这也是导致“减损”发生的一个原因。
“为解决其他经济和资源领域立法的冲击使得环境法律作用‘严重减损’的问题，在相关法律中规定保护环境的内容十分必要。因此，应当积极研究探索我国整体法律体系的生态化和绿色化，使得有利于环境保护的法律制度和措施在各个领域都能持续不断地发挥应有的作用。”孙佑海强调，民法典编纂已经列入新修改的十二届全国人大常委会立法规划，在民法典编纂的过程中，应当特别注意把生态文明建设以及环境保护的理念、原则和重要规范纳入其中。
课题组建议，首先要在宪法和法律中明确规定环境的法律内涵和外延，明确规定其公共资源或者公共共用物属性；二是把推进生态文明建设以及保护环境的原则纳入民法典编纂；三是将环境权作为人身权的一项重要内容，建议在民法典编纂过程中，对人身权制度的“绿化”做认真研究，把环境权纳入人身权的有关规定中。而把环境物权纳入物权规范，进一步明确物权使用不应损害公共和私人环境权益以及完善有关侵权责任的规定等内容，也是解决环境法律作用“减损”的具体措施。
此外，课题组还建议在不断完善环境法律体系和整合现行法律制度的基础上，以《环境保护法》和各专项污染防治法为基础，深入开展环境法典的理论研究和体系结构的设计论证，动员各界力量广泛参与，为全面开展环境法典的编纂奠定深厚的理论和社会基础。
开启立法新模式，为环境保护提供科学、有效、可操作的法律依据
“解决环境立法问题，有必要建立党内法规与国家环境法律法规的衔接制定体制。这一建议不仅有利于解决我国当前环境管理的实际困难，即党政不同责问题，更符合十八届四中全会提出的国家治理体系现代化的战略要求。”孙佑海表示。
《水污染防治法》正在修订过程中，课题组认为，可以以此进行试点。《水污染防治法》修订时，在总则中规定“各行政区域的水污染防治工作应定期向同级党委汇报”，同时启动党内环境保护法规的制定工作。按照国家环境保护法律和“水十条”的要求，由中共中央制定党内法规或者通知等规范性文件，规定各省级党委和政府的水污染防治责任，并进行定期考核，把对各行业、各部门和各区域的水污染防治考核结果报中组部，作为干部使用任命的依据或者参考。
部门利益是制约我国环境立法的重要问题，要想确保环境法律法规从上到下都得到有效贯彻落实，应在立法阶段建立超越部门利益的立法启动、起草体制和机制。
课题组认为，对于法律制定或者修改的启动，可以由全国人大常委会根据执法检查或者调研来决定启动，也可以由国务院提请全国人大或其常委会审议来启动。而全国人大或其常委会决定启动环境法律的制定或者修改的，只能由全国人大常委会会同有关专委会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托国务院法制办甚至各部委局起草草案。全国人大常委会有关专委会或者工作委员会进行调研拿出草案后，可以召集国务院法制办和各部委局听取意见，但这些意见只能供全国人大参考。
“建立新的立法设计方式的目的在于解决环境法律法规操作性不足的问题。当前我国严峻的环境污染形势主要源于政府的权力过大和法律法规过于原则。”孙佑海说。
如何解决法律法规操作性不足问题，同时限制政府权力，是“以一揽子解决方式改进环境立法工作”这一建议提出的中心所在。
课题组认为，建立新的立法设计方式，主要是为了避免法律制定者希望把法律细化的任务推给法规，而法规细化的任务又推给部门规章的问题出现。过度原则的环境法律不利于执行，而较为详细的部门规章则带有浓厚的部门利益色彩。因此，要转变这种立法设计方式，在制定法律时，就要做出详细的一揽子规定，事先预计可能存在的问题并予以解决。如果同时规定不了的，可以规定配套规范和标准的制定期限。
此外，课题组还建议继续加大信息公开力度，提高环境立法公众参与程度，并贯彻“多规合一”，促使各规划相互协调，优化污染防治和生态保护的空间结构。
“为保障环保规划的作用得以真正发挥而不是沦为不停改动的‘鬼划’，应当学习国际上的成熟经验，重构环境政策和法规体系，提高环境规划、标准在环境法律体系中的地位。”孙佑海强调。