财政透明度调查31省不及格信息公开缺乏法制保障
中国省级财政透明度排行榜(2014)
历年省级财政透明度得分的最高分、最低分和平均分 本文图表来源:《2014中国财政透明度报告》
一年一度的省级财政透明度调查11月29日揭晓:全国31个省的财政透明度平均得分32.68分，其中，新疆得分最高，59.37分，山东其次，56.16分，福建以55.76分位列第三。与前5年相比，西藏以11.52分创下历史新低。这是自2009年以来，上海财经大学公共政策研究中心“中国财政透明度”课题组对中国省级财政透明度状况进行评估并发布的第6份财政透明度报告。
仅有1/3的财政信息被公开
作为此次课题的负责人，上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣接受本报记者采访时介绍说，2014年31个省的财政透明度平均得分为32.68分，比上年度略高，2013年度为31.4分。但是，财政信息公开情况仍不乐观，如果把31个省作为整体来看，所有省份仅公开了1/3的财政信息。
与前5年的财政透明度调查不同，课题组今年将所有财政信息要素按不同性质分为9部分:公共预算、政府性基金预算、财政专户预算、国有资本经营预算、政府部门资产负债、部门预算及相关信息、社会保险基金、国有企业和被调查者态度。从统计结果看，得分差异非常大。
以公共预算为例，信息公开状况最好的是福建省，公开了84%的信息。相比之下，得分最低的省份有河北、江苏等11个省，仅公开了21%的信息。在所设的公共预算调查信息要素中，有4项公开率达到100%，但也有6项的公开情况几近空白，这些信息要素都是省级政府经济类支出项目。
将于2015年1月1日施行的修改后预算法已有规定，要按照预算科目来编制预算，政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目;支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。这意味着，随着修改后预算法的实施，这些信息要素的公开情况应该会有所改善。
相比之下，总体得分情况最差的项目是“政府部门资产负债”，仅为5.53分(百分制)。调查结果显示，仅黑龙江、福建、甘肃、新疆4个省提供了部分调查信息，其余省份均未提供信息。
“2013年底，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确提出，加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。”课题组的牵头人，全国政协委员、上海公共政策研究中心主任蒋洪接受本报记者采访时说，政府资产负债信息的披露有助于公众和人大全面地了解政府的财政状况，更好地发挥审查和监督作用。
蒋洪分析说，党中央提出全口径预算，预算法在法律上构建了公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的“四本预算”体系，在预算完整性方面取得了进步，但距离全口径预算的目标还有差距。目前预算体系只体现了“收”和“支”，没有体现资产负债。
被调查者态度变化最明显
在9个信息要素中，“被调查者态度”一项得分最高，平均为68.7分。郑春荣深有感触地说:“这是用来衡量被调查者‘态度与责任心’的项目，对比6年来的调查情况，被调查者的法律意识明显提高，即使没有财政信息提供给我们，也会以电话或信函等形式给予回复。”
其实，在国际上，给政府的财政透明度“打分”并不是新鲜事。在这之前，国际货币基金组织、经济合作与发展组织、世界银行以及欧盟等，早已建立了财政公开透明的衡量指标。
参照国际经验，结合中国的财政制度，围绕政府基金、社会保障基金和国有企业基金三个部分的收支和资产负债情况，“中国财政透明度”课题组最终选定了113项财政信息，作为评估政府财政透明度的主要指标。
“如果公众通过网络、出版物等公开渠道，或向政府申请公开的程序，能够便利地获得这些财政信息，那透明度就是高的，透明度高低取决于信息获得的多少。”蒋洪说，考虑到中国“阳光财政”尚在起步，对政府财政信息公开的时效性要作充分宽容性处理，课题组每年评估时申请的并不是当年最新出炉数据，而是前1年的年度数据。而且，还加上了“态度分”，以政府部门是否给予反馈为评价标准。
蒋洪说，当初为是否设立这一项，课题组成员们还起了一番争执。有人提出，评估财政透明度就应以实质信息公开程度为依据，也有人说，我国“阳光财政”还处于起步阶段，就算不给你提供所申请的信息，依照程序给予反馈，就已是进步，应该体现差异。最终，课题组决定在总分值中加入“态度分”。
6年之后回头来看，蒋洪认为，当初设计这个分值自有其价值。因为到2013年第5次评估时，实现了所有省份“态度分”的“脱零”。
2009年到2013年，课题组采用的调查问卷由113个问题组成，今年的调查问卷则由财政部统一颁发、要求编制的表格组成。蒋洪说，这一改变主要出于两点考虑:首先，报表式问卷代替问题式问卷可以使调查更具系统性。其次，问题式问卷往往需要对某些指标的口径进行描述和规定，不同的人可能会有不同理解，报表式问卷就要明确得多。
财政信息公开缺乏法制保障
综观2009年以来的各年财政透明度得分情况，蒋洪概括说:“好的省份畏缩不前，差的省份不思进取，大多数省份略有提高，带动整个平均成绩缓慢提高。”
对比6年的排名情况，几乎找不到任何关联。蒋洪认为，这是人为因素导致排名出现“过山车”现象，透明度得分名次的不稳定，显示出财政透明度公开缺乏法制保障。
2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》无疑是推动我国政府信息公开具有里程碑意义的文件。然而实践中，预算公开还很不尽如人意，蒋洪表示，这与该条例本身的缺陷有关。
《政府信息公开条例》规定，政府应重点公开的内容之一是“财政预算、决算报告”，但是“报告”通常被理解为各级人代会上政府提交并宣读的文件。一些政府部门以条例规定提供的是“报告”为由，拒绝提供除“报告”以外的其他预算信息，特别是较为具体的预算收支的数据，从而使预算公开变成一种形式。
依照《中华人民共和国保密法》，对拟公开的政府信息进行审查，行政机关不能确定是否可以公开时，应当报有关主管部门或者同级保密部门确定。而在财政信息中，哪些被保密部门认定为“国家秘密”?依照《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，“全国财政收入、财政支出”“国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况”“国家年度决算草案、中央年度决算草案和未公布的国家决算、中央决算收支款项”等，都属于绝密级事项。“各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市年度预算、决算草案及未公布的年度预算、决算收支款项”等，都属于机密级事项。毫无疑问，这些规定是财政信息公开的最大障碍。
修改后的预算法将于明年1月1日施行。蒋洪指出，依据该法，凡经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，都应在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，也应当在批复后20日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。蒋洪希望，修改后预算法的实施能够使财政信息的公开透明提升到一个新水平。（谢文英）
