赵俊臣：云南推行新型城镇化的对策
（一）把尊重进城农民愿望纳入城镇规划的依法修改盘子中
包括云南在内的我国城市城镇规划的最大缺陷，是自上而下、而不是自下而上，即人们形容的“一任书记（市长）一个规划”、“建了拆，拆了再建”。这正如今年博鳌论坛上外国专家一致的看法，只有当中国政府的决策者们改变了自上而下的思维，用自下而上的民主参与方式来做城镇规划决策，中国的城镇化才是“人的城镇化”。让地方政府官员作出这样的思维转变并非易事，会遇到原有官僚体系惯性的抵抗，而解决方式是：对官员“再教育”，让他们知道“参与式管理”的转变是必然要发生的，并培养他们实施“参与式”公共决策的能力。
特别是，把尊重进城农民愿望纳入城镇规划的依法修改盘子中。进城农民的最大愿望是什么？有获得就业岗位、医保、低保、公共保障住房、孩子受教育、参政等等诉求，都是对的，但是，他们还有另一个更为重要的愿望与诉求，那就是获得社会地位上升的阶梯，而不是一辈子停留在社会底层。那么，什么是他们获得社会地位上升的阶梯？经培训获得的技能和独立产权的房产。独立产权的房产哪怕面积极其小！而公共保障住房一般只对社会的激进情绪起到心灵按摩、安抚的作用，对底层需求和地位提升基本上毫无帮助甚至适得其反。实践证明，公共保障住房强化了城市中的阶层隔离与贫富隔离，反而无助于底层上升。同时，公共保障住房不是免费午餐，漫长的等待也有可能反过来无形中阻碍底层上升。所以，应该通过有效的制度、规划和房地产创新，为进城农民提供小而安全的、可以抵押、可以按揭、可以自由买卖的独立产权房，为穷人的晋升扎扎实实地添砖加瓦。
（二）坚持城镇发展与产业成长“两手抓”，进一步促进产城融合。
在推进新型城镇化进程中，坚持城镇发展与产业成长“两手抓”，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，实现以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展，形成分工合理、产业对接、城乡联动的产业发展新格局。围绕特色资源深加工，建设专业化、特色化鲜明的各类市场等，积极培育特色经济，并通过特色产业发展，形成具有鲜明特色的城镇。农业产业化作为工农衔接、城乡对接的有效形式，结合土地林权制度改革、中低产田地改造、山区综合开发等重大举措，重点培育特色突出、优势明显的产业，努力构建互补互惠的城乡产业格局。
当前，要充分发挥云南旅游资源丰富的优势，围绕加快建设国内一流、国际知名旅游目的地的目标，加强统筹规划，促进旅游文化产业发展与城镇化建设更加紧密地结合起来。尤其要把正在全力推进的十大历史文化旅游项目和城镇化建设有机结合起来，按照建设一个旅游景区、一个旅游度假区、一个旅游小镇、一个现代新城的“四个一”要求，与当地旅游、餐饮、商贸、娱乐、地产等相关产业连动发展，做好“结合、整合、延伸”文章，努力形成产业链条，促进区域城镇化和旅游文化产业发展同步提升。
（三）依靠民资，实施新型的融资方式。
在新型城镇化建设中，无法避免的问题是资金从何而来？中央城镇化工作会议提到了多元化可持续的资金保障趋势，十八届三中全会也提到了允许采用各种各样多渠道的方式来拓宽城市建设的融资渠道。
新型城镇化应该实施新型的融资方式。所谓新型的融资方式，是以多元化投资或者融资的主体，以财政引导，民营投资的融资方式。目前，银行计划融资占地方债务的比例过高，需要其他金融创新。比如发展债券市场。
要使民营经济成为新型城镇化建设的主体，一方面是要从机制上打开，把社会资本引入到城镇化发展中来；另一方面，政策上应该也有一些优惠与激励，比如税收减免等。
长期来人们一直认为，民营资本不愿意投资基础设施，基础设施主要应由政府投资。这实际上是一种误解。大家看到，昆明市轨道交通建设的实践表明，只要政府在基础设施周边的商业开发、户外广告等给予优惠，允许其深度开发，民营资本完全可以从事基础设施投资。此外，要把空中、地面、地下作为一个整体，将水务、道路、管网和社会服务系统等一体化设计，配套建设供水排水、能源交通、邮政通讯、信息网络、学校医院、文体场馆、防灾避险、农贸市场、垃圾污水处理等市政基础设施和公共服务平台，不断完善和提升城镇的整体功能。要强化城乡基础设施延伸对接、衔接互补，做到布局统一规划、项目统筹安排、功能同步发展，实现城乡基础设施联合共建、联接互通、联网共享。要突出适度超前，在容量设计、功能标准等方面注重前瞻，防止刚建成就落后。
（四）区分条件，切实解决农民进城后享受市民待遇问题。
首先，要逐步放宽条件，切实解决农民进城后享受市民待遇问题。现行那种把城市城镇郊区农民“一刀切”划入市民、以冲抵转城指标的作法，有其合理性，但是掩盖、忽视了进城农民工迫切需要落户的矛盾。要按照省委、省政府的要求，扎实推进农民转户进城工作，切实维护好转户居民原来在农村享有的承包地、宅基地、林地、计划生育、集体经济分红等权益保障，认真落实好转户农民在城镇的教育、医疗、社保、养老保险、住房保障、计划生育等权益，让转户农民“名副其实”成为市民，真正享受与当地市民同等的政治、经济、社会等权益，促进农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区。
考虑到昆明这样的特大城市一下子放开农民工进城落户有一定的困难，而且在昆明打工的农民工也不是每个人都要求一进来就落户，因此，在已经放开中小城市城镇农民工落户的基础上，要研究和修订昆明特大城市接受农民工落户和享受政府公共服务的问题。现行的只放开农民工进来承担“脏、苦、累”工作、不管其享受政府公共服务的问题，不能再继续下去了。
在基本解决农民工落户后享受市民待遇的同时，要尽快把推进基本公共服务从户籍人口向常住人口覆盖，消除农村转移劳动力的后顾之忧，提上议事日程。
（五）依靠市场力量，加快特色小城镇建设进程。
近几年来，政府为主建设了一批非常有特色的小城镇，如丽江束河镇、楚雄彝族小镇、版纳热带雨林、丽江古城、大理古城洋人街、腾冲地热、瑞丽口岸、七彩云南、香格里拉藏区、茶马古道、普洱茶乡、三江并流自然遗产、石林自然遗产等等，都形成了特色品牌。这一成功的实践充分证明了特色小镇的建设符合云南省情，适应“本土气候”，具有强大的生命力，是云南特色城镇化道路中的一个重要突破点。要按照省第九次党代会提出的走云南特色城镇化道路的总体要求，采取有效措施加快推进特色小城镇建设步伐，力争到2020年，全省每个县（市、区）均培育1-2个产业特征突出、功能配套完善、人居环境优美、发展活力强劲、带动作用明显的特色小镇。使部分经济实力较强、影响范围较广、示范带动作用突出的特色小镇成为“云南特色名镇”。在有条件的地方给予政策突破，科学引导特色小镇集群形成，助推集镇组团式、融合式发展，成为区域经济发展链条上的明珠。
但是由于资金制约，无法推而广之。破解这一难题的秘方，就在于真正依靠市场力量，灵活运用国内国外两个市场、两种资源，依托大市场，引进民营资本，，建成统筹国内发展与对外开放的示范城镇。
（六）强县镇扩权，提高中小城市与小城镇为农民工进入的财政保障能力。
根据2013年中央城镇化工作会议精神，中小城市与建制镇是加快推进农民工市民化的重点，但是在现行城镇行政体制下，“职能同构”的五级城市（镇）政府之间的利益博弈，导致各级城市政府之间财权与事权的分配失衡，各级中心城市通过行政资源集中实现行政区域内的垄断式自我扩张，而吸纳大部分农民工就业的中小城市与小城镇则无法获取充足的公共资源。因此，要稳步推进强县扩权改革，对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府，稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革，赋予经济社会发展条件较好的中心镇建立一级独立财政和行政管理体制，提高中小城市与小城镇为农民工安排基础设施建设与公共服务供给的财政保障能力。
（七）全民动员，建设宜居、安全、文明新城镇。
人们向往城镇，向往的是宜居、安全、文明新城镇，而不是杂乱、危险、粗鲁野蛮的旧城镇。根据云南省请，充分利用自然山势、水系，形成高效的城市道路、供排水系统等基础设施，避免大开大挖。依山就势，借助自然环境、景观特色，建设与自然面貌有机结合的城市环境，形成独特的城镇风貌。同时，做好城镇的绿化工作，动员和鼓励城镇居民绿化美化城镇环境。
2014年3月昆明火车站暴恐事件，再一次警告人们，建设具有公共安全的城市城镇迫在眉睫。公共安全度是指城镇抵御自然灾害如地震、洪水、暴雨、温疫，防御和处理人为灾害如大暴乱、恐怖袭击、突发公共事件等，确保城镇居民生命和财产安全的能力。公共安全度是宜居城镇建设的前提条件，只有有了安全感，居民才能安居乐业。
（八）克服“重建轻管”，坚持以先进的理念管理好城市。
克服“重建轻管”，是提升城市竞争力的重要要素，解决城市管理现代化问题。
一是政府对于社区应该从统治转向治理，打破传统的层级管理体制，形成网络化的管理；完善社区功能，突出社区特色，加强社区自治和民众参与，整合社区资源，推动建立和谐社区、安全社区。
二是探索城管执法和管理的分离，建立监督长效机制。城市管理和城市执法大多是“两块牌子一套班子”，城市管理部门既是运动员，又当裁判员，城管监督难以落到实处。应进行执法与管理分离的探索，将城管重心下移，触角延伸到街道和社区，城管不再行使维护作业职能，作为市环卫、市政、绿化、城市管理行政执法主管部门，“运动员”和“裁判员”的角色被彻底分开。各个社区的城管协管员成为基层的“城管眼”，执行管理职能。
三是探索城市管理的市场化、社会化模式。可通过承包、招标，有效地治理乱张贴广告现象，妥善地处理建筑垃圾运输等老大难问题。城市管理引入市场机制后，将改变城市 “建、管、养”集于政府一身的模式，激活民间资金，节省政府开支。
四是应重点推进中小城市和小城镇公共服务基础设施建设，以供水普及率、燃气普及率、广电覆盖率、污水处理率、垃圾无害化处理率等为指标，促进居民生活质量和生活环境的改善。
五是与中国卫通合作，建立城市应急联动和社会综合服务系统。该系统应集成中国卫通独具特色的卫星通信、数字集群通信、卫星导航定位、电子地图等网络和业务资源，具有“天地一体”的特点，涵盖了政府公共安全、公共管理和公共服务等30个部门和公安、交警、消防、急救、人防、城管等6个联动单位，组建了由40个接警、出警座席及应急通信车和指挥车组成的应急联动移动指挥中心，打破了条块分割，使“测、报、防、抗、救、援”六个环节紧密衔接，形成整体合力，提高对突发事件发生、发展过程的综合管理和应急联动能力。
（九）深入研究城镇化所涉及的重大政策问题。
一是以市场为基础给工业用地定价。多年来，云南与全国一样，城市工业用地执行的是优惠性的低价。在地方政府看来，低价格吸引工业企业入驻，一方面可以为地方政府增加GDP，另一方面可以吸收较多的劳动力就业。近几年来，学者们一致的意见是以市场为基础给工业用地定价。为此，要尽早研究城市工业用地价格改革问题，特别是工业用地与商业用地并轨后的影响，鼓励土地密集型企业向省内二三线城市转移，城市内部制定灵活的分区规划，实现更密集高效的开发。
二是提高征地补偿标准，建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制。针对向农民征地补偿标准过低的问题，学者们多年来一直呼吁提高征地补偿标准。建议组织专家进行多方案论证，提出改革土地管理制度，提高土地利用效率，强化农民的产权，提高征地补偿标准，建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制，由市场价格引导城市土地配置的新方案。
三是重视并研究城市内部形成的“新二元结构”矛盾问题。近年来，城市城镇内部形成的“新二元结构”矛盾日趋突出，户籍人口和外来人口“同工不同酬，同城不同权”，需要创新社会管理体制机制，建立更加包容的社会融合机制。
四是研究参照城镇居民养老保险、医疗保险的办法对低收入农民工予以缴费补助的办法。农民工市民化成本的合理分摊既要理清政府、企业与个人的成本分摊责任，也要综合考虑不同主体的成本分摊能力。从农民工来看，农民工自身承担市民化个人成本的能力相对薄弱。据调查，以按城镇职工标准缴纳“五险一金”为例，仅此一项，农民工需要支出的费用就占到其工资额的23%左右，因此亟需探索参照城镇居民养老保险、医疗保险的办法对低收入农民工予以缴费补助。
五是研究农村集体集体经济组织深化改革、以支持新型城镇化顺利推进的问题。在改革进程中，农民对集体资产的财产权利问题存在的既有产权不清晰问题，也有城乡产权地位不平等问题，还有财产权利法律保护不力的问题，需要认真研究，深化改革，以支持新型城镇化顺利推进。
选自 中国改革论坛 作者：