解读《山东省人民政府办公厅关于进一步加快林下经济发展的意见》
一、《意见》出台的背景、意义
充分利用林下土地资源和空间环境发展林下经济，开发林业多种功能，提高林地综合经营效益，对于实现林地增效、农民增收，促进林业产业结构调整，巩固集体林权制度改革成果，拓宽农村发展空间，推进社会主义新农村建设具有重要的意义。实践证明，发展林下经济已经成为进一步拓宽林业经济领域、促进农民增收和新农村建设的生态型“黄金”产业。“林下经济”不仅是林业发展中的一个新词汇，更是协调长期与短期矛盾、协调生态与经济关系，协调国家与农民利益的一篇大文章。
今年7月份，国务院办公厅下发了《关于加快林下经济发展的意见》（国办发〔2012〕42号），这是指导全国加快林下经济发展的纲领性文件，为贯彻落实国办发〔2012〕42号文件精神，进一步提高对加快发展我省林下经济重要意义的认识，推动我省林下经济健康发展，省林业厅经过大量的调查研究，起草了我省“进一步加快林下经济发展的意见”。以省政府办公厅文件印发各市、县（市、区）及有关部门。
二、山东省为什么要大力发展林下经济
对于林下经济，现在形成的共识是充分利用林下土地资源和林荫优势从事林下种植、养殖等立体复合生产经营，从而使农林牧各业实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展的生态经济模式。目前我省已经形成了一是林下种植模式：林菌模式、林药模式、林粮（油）模式、林草模式、林菜等模式、林果、林苗、林花等经营模式。二是林下养殖：主要包括林禽模式、林畜模式、特色养殖模式。三是森林景观利用。四是林下产品采集加工。
山东是平原林业大省，人口大省，也是林业产业大省。各级党委政府长期以来十分重视林业发展，造林面积不断上升，林业水平不断提高，特别是平原绿化、荒山造林、林业产业等快速发展，并成为中国林业产业四大聚集区之一。林业产值截止到2012年底达到4300亿元，居全国前列。然而，在一个林业产业大省，为什么要提出发展林下经济，并判断这是一个极具潜力，并且可以书写林业发展大文章的领域呢？主要原因在于：
一是林下经济代表着山东林业发展的新方向。山东省林业用地总面积5161.3万亩。如何增加林地单位面积产出，提高林地资源的综合利用效益，让农民从林地上实现增收，自然成为林业发展中的重要问题，也是巩固多年造林成果、确保生态效益持续发挥，必须关注的核心问题。
利用林地空间，立体开发林下经济，提高林地利用效率，成为山东林业发展的一个新方向。将农民想通过林地致富的渴求和社会对生态良好的需求，以及政府发展农村经济的目标统一起来，通过不断创新发展模式，创新协调发展方式，能够为林业发展、农民增收带来新的机会。
二是林下经济是协调生态、经济和社会效益的新措施。在发挥森林生态效益同时，农民关注的核心还是追求土地经济效益的最大化，关注的是实实在在的经济效益。如果不能保障农民持续增收，或土地上的比较收益下降，农民就会依据现实利益改变选择。因此，寻求在有限林地上实现“长期得林，短期得利”，协调生态、经济和社会效益的新型模式，用不断增长的比较效益，激励农民长期发展林业的积极性，是新形势下提出的新命题。林下经济集经济、社会和生态效益于一身，利用林下空间发展投资周期短、见效快的种植和养殖产业，可以有效提高林业的比较效益，增加农民收入。山东省林下经济发展大户反映的情况来看，林下种植和养殖不仅能够增加林地上短期收益，还能够促进林木生长，将林木生长周期缩短2～3年。有利于提高林业的综合效益，弥补林地种植结构单一、林木生长周期长、经济效益缓慢的缺陷，能够起到以短养长、长短结合的作用，有效化解林业生产过程中的风险，是巩固和发展生态建设成果、促进生态和谐、促进林农增收的重要措施。
三是林下经济是缓解土地利用矛盾的新途径。发展林下经济，可以在林下空间进行种植和养殖活动，不仅提高了复种指数，充分利用了林地资源，而且增加了林地生物多样性，对解决人多地少的矛盾具有不可替代的作用。
四是林下经济是解决充分就业和增收的新领域。林下经济要以加工、交通运输、物流、信息服务等相关产业发展为前提，直接增加城乡就业机会。同时，由于林下经济是综合管理型经济，涉及林业、农业、畜牧业、科技、医药、工商等多个相关部门，需要的专业技术达几十种，要有千家万户农民的参与和支持，从而间接拓宽了相关行业领域的就业渠道，有助于实现整体区域人口的充分就业。从目前情况来看，山东省林下经济拉动就业效果非常明显，已开发的300万亩林地直接吸纳从业人员近110万人。
发展林下经济所增加的直接或间接就业机会，与传统种植和养殖业所需技能相通，对加工、交通运输、物流和信息服务等产业也没有特殊和更高的要求。因此，林下经济带动的就业增长将有效增加区域人口的经济收入，是保障全省经济快速增长和社会和谐稳定的重要措施。调研发现，林下经济给从业人员带来的经济收入相当可观，东阿县天麻种植户每平米年收入最少在60元，每亩收入近2万元；商河县韩庙乡从2007年起通过以奖代补的方式积极培养林下养兔大户，进而带动和激发群众参与林下养兔的积极性。目前林下养獭兔已为周边地区农户所接受，共建成了25个林下獭兔养殖小区，8个标准化林下养殖基地，养殖户460多户，此一项年人均增收2100多元。且市场需求旺盛，发展前景非常好。
生态、有机、绿色、品牌、多样化是林下经济的特色。农民将长期积累的生存智慧和市场机制融合在适宜的生产选择中，创造出了丰富多样的发展模式，并用不断增长的财富诠释着发展选择的正确性。然而，山东目前林下经济总体规模小，专业化水平不高，这不仅仅是因为缺乏整体规划指引问题。一是要有好项目，能够让农民乐于选择，且收益大，承担风险小。二要有一定的启动资金，尽管很多农民明白，发展林下种养殖是一条致富增收的好路子，但是无奈启动资金不足，有心无力，被迫放弃发展机会。三是经营风险如何防空，在目前农村劳动力就业很不充分的情况下，许多农民选择外出或就近打工，而不是选择利用林地搞种植和养殖业，其主要原因是这种经营风险农民不愿意或没能力承担。四是市场如何开拓，市场是一只看不见的手，在产品经营中，大多数只能坐等外地经销者上门收购或市场零售，因而无法保障较好的效益。五是基础设施要加强。适宜发展林下经济的地方普遍存在路、电、水等基础设施不完善、不配套的问题，致使一些先进的种养方式无法推广，制约着林下经济规模化发展、集约化经营。
三、《意见》提出了我省发展林下经济应坚持的基本原则
“四个坚持”，即坚持生态优先，保护第一。在确保森林资源安全的前提下，重点开发利用经济林地和用材林地林下资源，科学合理地利用生态公益林发展林下经济；坚持突出特色，分类实施。合理选择发展模式，因地制宜，科学规划，重点培育区域化的林下特色产业；坚持政策扶持，农民增收。制定完善各项政策，在项目和资金安排上对林下经济发展给予扶持，确保农民得到实惠；坚持机制创新，示范引导。大力推进基层林业专业合作组织和市场流通体系建设，充分发挥龙头企业、示范基地（示范点）的示范带动作用，注重生产、加工、销售环节的配套发展。
四、《意见》提出了我省发展林下经济发展总体目标
在总体目标上，提出了未来几年的发展目标。从2013年起，力争用2年左右的时间，努力建成一批规模大、效益好、带动力强，相对集中连片500亩以上的林下经济示范基地200个，50亩以上的示范点600个。力争到2015年，全省林下经济规模发展到700万亩，产值突破700亿元，拉动直接就业240万人；2020年发展到1300万亩。在发展林下经济的过程中要促进林下资源、技术、资本、市场有机结合，创立特色品牌，实现产前、产中、产后有机衔接，逐步形成“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”的运作模式和“一县一业，一村一品”的发展格局。建立起较为完善的生产、加工利用和销售体系。
五、《意见》提出了我省发展林下经济的主要建设任务
一是制定切实可行的发展规划。结合当地的自然条件、林地资源状况等情况，科学制定本地区的林下经济发展规划。出台政策措施，创新发展机制和经营模式。突出特色，科学布局，合理确定发展目标和任务。
二是扶龙头建基地，大力实施品牌战略。积极培育一批具有示范带动作用的企业和专业合作组织，在技术和资金方面予以重点扶持，充分发挥其示范带头作用。强化品牌意识，因地制宜发展品牌产品，加大产品营销和品牌宣传力度，严格实行标准化生产，确保林下经济产品质量，提高市场竞争力。
三是加强科技支撑，提升产业化发展水平。各级政府加大科技支持和投入力度，加快构建科技服务平台，尽快完善农民、企业与科研院所合作机制，搞好技术指导和技术培训，加大主导产品和优势品种的科技开发，加快先进实用技术的转化和科技成果推广。加强林下经济新模式的研究，走产业化经营的路子。
六、《意见》提出了我省发展林下经济的政策措施
一是加强组织领导，强化部门协调。要建立林下经济发展组织机制，加强统筹规划、组织协调、督促指导、检查考核、落实奖惩。各级林业部门负责牵头组织协调林下经济发展工作；科技、农业、渔业、林业、畜牧等部门要加强新技术、新品种、新模式推广应用及政策、信息、市场等方面服务，扶持林下种植、养殖重点项目；水利、交通运输、电力、电信等部门要支持林下经济示范基地的水、电、路、通讯等基础设施建设；扶贫部门要将林下经济发展与产业扶贫开发有机结合起来；新闻宣传部门要加强宣传报道，营造林下经济发展的良好舆论氛围。
二是加大支持力度，拓展投融资渠道。各级政府要充分发挥现代农业生产发展资金、林业科技推广示范资金等专项资金的作用，重点支持林下经济示范基地与综合生产能力建设，促进林下经济技术推广和农民林业专业合作组织发展。积极探索以奖代补、财政贴息等方式，加大对示范基地和龙头企业的支持力度。
发展改革、财政、农业、水利、林业、商务、畜牧等部门要结合各地林下经济发展的需求和相关资金渠道，对符合条件的项目予以支持。有关林业发展资金和建设项目，要加大对林下经济的支持力度。
各银行业金融机构要切实做好林下经济发展的金融服务工作。积极开展林权抵押贷款、农民小额信用贷款和农民联保贷款等业务，扩大林农贷款覆盖面，给予适当的利率优惠。省政策性农业保险试点工作联席会议要根据实际需要，将林下经济保险纳入农业保险统筹安排，鼓励保险机构开发林下保险产品，降低林农发展林下经济风险。
三是发展合作组织，健全服务体系。要大力支持农民林业专业合作组织建设，发展社会中介组织和有关专业协会，充分发挥专业协会在企业和基地农户之间的桥梁和纽带作用，提高林农在林下经济发展中的组织化水平和抗风险能力。加强林权管理服务机构建设，规范林地林木流转，为农民提供产权交易、融资服务。积极培育林下经济产品的专业市场，努力开拓国际市场，提高林下经济对外开放水平。
附：
山东省人民政府办公厅关于进一步加快林下经济发展的意见
鲁政办发〔2012〕77号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为贯彻落实《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》（国办发〔2012〕42号）精神，充分利用林下土地资源和空间环境发展林下经济，开发林业多种功能，提高林地综合经营效益，实现林地增效、农民增收，促进林业产业结构调整，拓宽农村发展空间，推进社会主义新农村建设，经省政府同意，现就进一步加快林下经济发展提出如下意见：
一、总体要求
（一）指导思想。坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，大力促进生态文明建设，切实维护生态安全，进一步促进农民增收，努力提高林地利用率和林业综合效益，科学合理利用森林资源，突出特色、科学规划、创新机制、强化支撑，促进林下经济向集约化、规模化、标准化和产业化发展，为实现绿色增长、推动社会主义新农村建设作出更大贡献。
（二）基本原则
1.坚持生态优先，保护第一。正确处理保护与开发的关系，在确保森林资源安全的前提下，重点开发利用经济林地和用材林地林下资源。在确保生态功能的前提下，科学合理地利用生态公益林发展林下经济。
2.坚持突出特色，分类实施。根据当地自然环境条件和市场经济条件，合理选择发展模式，因地制宜，科学规划，重点培育区域化的林下特色产业。
3.坚持政策扶持，农民增收。制定完善各项政策，在项目和资金安排上对林下经济发展给予扶持，鼓励支持林下经济发展，确保农民得到实惠。
4.坚持机制创新，示范引导。大力推进基层林业专业合作组织和市场流通体系建设，充分发挥龙头企业、示范基地(示范点)的示范带动作用，注重生产、加工、销售环节的配套发展，优化林下经济发展机制，确保林地综合效益得到持续提高。
（三）总体目标。从2013年起，力争用2年左右的时间，努力建成一批规模大、效益好、带动力强，相对集中连片500亩以上的林下经济示范基地200个，50亩以上的示范点600个。重点扶持一批具有较大规模、较大潜力、较大辐射带动能力的林下经济龙头企业和农民林业专业合作社，带动更多的群众投入林下经济开发。力争到2015年，全省林下经济规模发展到700万亩，产值突破700亿元，拉动直接就业240万人；2020年发展到1300万亩。促进林下资源、技术、资本、市场有机结合，创立特色品牌，实现产前、产中、产后有机衔接，逐步形成“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”的运作模式和“一县一业，一村一品”的发展格局。建立起较为完善的生产、加工利用和销售体系。
二、主要发展模式
（一）林下种植
1.林菌模式。充分利用林下空气湿度大、氧气充足、光照强度低、昼夜温差小的特点，种植双孢菇、鸡腿菇、平菇、香菇、耳类等食用菌。
2.林药模式。根据当地的土壤、气候及海拔、湿度、树龄、树种、郁闭度等条件，因地制宜种植金银花、丹参、天麻等药材。
3.林粮（油）模式。在幼林期林下间种豆类、花生、油用牡丹等高效经济作物和油料作物。
4.林草模式。在郁闭度0.6以下的林地，种植不同种类的优质牧草，如紫花苜蓿、黑麦草等。
5.林菜模式。根据林间光照强弱及各种蔬菜的不同需光特性，发展蔬菜种植。
（二）林下养殖
1.林禽模式。选择透光和通气性能较好的成林地块，利用树上落果、林下饲草、地下昆虫等饲料资源，在林下适量放养鸡、鸭、鹅等。
2.林畜模式。在林龄4年以上的用材林、造林密度小、林下活动空间大的林地，放养或圈养牛、羊、猪、兔等。
3.特色养殖模式。利用林地养殖梅花鹿、马鹿、羚羊等草食类特养动物；野猪、蛙类等杂食类动物；孔雀、鹧鸪、鸵鸟等特禽类动物；狐、貂、獭兔等毛皮类经济动物；蜜蜂、蚯蚓、蝉等昆虫类动物。
（三）森林景观利用
充分发挥林区山清水秀、空气清新、生态良好的优势，合理利用森林景观、自然环境和林下产品资源发展农家乐、森林人家、森林庄园等旅游观光、休闲度假、生态疗养等，开发富有地方特色的森林食品、果品、茶叶、药材等旅游商品，逐步形成功能比较完善的森林旅游区。
（四）林下产品采集加工
充分利用林下野生产品资源，发展林下产品的采集、加工、流通和销售业，拉长林下经济产业链，提高林下经济综合效益。
三、主要任务
（一）制定切实可行的林下经济发展规划。各级政府要在深入调查研究的基础上，摸清适宜发展林下经济的林地类型、范围。在不改变林地用途、生态功能不受影响的前提下，合理利用林地空间，结合当地的自然条件、林地资源状况等情况，科学制定本地区的林下经济发展规划。出台政策措施，创新发展机制和经营模式。突出特色，科学布局，合理确定发展目标和任务。
（二）扶龙头建基地，大力实施品牌战略。各市、县（市、区）要因地制宜，合理布局，积极培育不同类型、独具特色的林下经济示范基地。积极培育一批具有示范带动作用的企业和专业合作组织，在技术和资金方面予以重点扶持，充分发挥其示范带头作用。强化品牌意识，因地制宜发展品牌产品，加大产品营销和品牌宣传力度，严格实行标准化生产，确保林下经济产品质量，提高市场竞争力。
（三）加强科技支撑，提升产业化发展水平。加大科技支持和投入力度，加快构建科技服务平台，尽快完善农民、企业与科研院所合作机制，搞好技术指导和技术培训，加大主导产品和优势品种的科技开发，加快先进实用技术的转化和科技成果推广。加强林下经济新模式的研究，走产业化经营的路子，鼓励支持种植户、养殖户搞深加工，延伸产业链，尽快形成生产、加工、销售一体化产业格局。
四、政策措施
（一）加强组织领导，强化部门协调
各级政府和有关部门要高度重视林下经济工作，并将其作为农民增收、农业增效、农村发展和巩固集体林权制度改革成果的一项重大举措来落实。建立林下经济发展组织机制，加强统筹规划、组织协调、督促指导、检查考核、落实奖惩。各级林业部门负责牵头组织协调林下经济发展工作；科技、农业、渔业、林业、畜牧等部门要加强新技术、新品种、新模式推广应用及政策、信息、市场等方面服务，扶持林下种植、养殖重点项目；水利、交通运输、电力、电信等部门要支持林下经济示范基地的水、电、路、通讯等基础设施建设；扶贫部门要将林下经济发展与产业扶贫开发有机结合起来；新闻宣传部门要加强宣传报道，营造林下经济发展的良好舆论氛围。
（二）加大支持力度，拓展投融资渠道
要逐步建立政府引导，农民、企业和社会为主体的多元化投入机制。各级政府要充分发挥现代农业生产发展资金、林业科技推广示范资金等专项资金的作用，重点支持林下经济示范基地与综合生产能力建设，促进林下经济技术推广和农民林业专业合作组织发展。积极探索以奖代补、财政贴息等方式，加大对示范基地和龙头企业的支持力度。发展改革、财政、农业、水利、林业、商务、畜牧等部门要结合各地林下经济发展的需求和相关资金渠道，对符合条件的项目予以支持。林业建设中森林抚育、公益林管护、速生丰产用材林基地建设、木本粮油基地建设、农业综合开发、科技富民新品种新技术推广等项目，以及林业基本建设、技术转让、技术改造等资金，应紧密结合各自项目建设的政策、规划加以实施和运用，确保林下经济发展得到扶持。要积极支持龙头企业与金融机构搞好项目对接，加强金融服务协调。各银行业金融机构要切实做好林下经济发展的金融服务工作。要优化审核程序，简化审批手续，积极开展林权抵押贷款、农民小额信用贷款和农民联保贷款等业务，扩大林农贷款覆盖面，给予适当的利率优惠。省政策性农业保险试点工作联席会议要根据实际需要，将林下经济保险纳入农业保险统筹安排，鼓励保险机构开发林下保险产品，降低林农发展林下经济风险。符合税收相关规定的农民生产林下经济产品，应依法享受有关税收优惠政策。各市、县（市、区）要出台加快林下经济发展的有关政策，鼓励发展林下经济。
（三）发展合作组织，健全服务体系
大力支持农民林业专业合作组织建设，发展社会中介组织和有关专业协会，充分发挥专业协会在企业和基地农户之间的桥梁和纽带作用，提高林农在林下经济发展中的组织化水平和抗风险能力。加强林权管理服务机构建设，规范林地林木流转，为农民提供产权交易、融资服务。积极培育林下经济产品的专业市场，加快市场需求信息公共服务平台建设，健全流通网络，引导产销衔接，降低流通成本，帮助农民规避市场风险。努力开拓国际市场，提高林下经济对外开放水平。
山东省人民政府办公厅
2012年12月12日