从《退耕还林条例》到《退耕还林还草条例》 　 两字之差凸显生态系统理念

　　 中国环境报记者文雯  

　　国家发改委日前发布公告，对《退耕还林条例》进行了修订，形成《退耕还林还草条例（修订草案，征求意见稿）》（以下简称《修订草案》），并向社会公开征求意见。

　　此次公开征求意见时间为2016年4月28日~5月19日。《修订草案》与此前的《退耕还林条例》相比，有哪些变化？这些变化又会对我国的生态环境保护产生什么影响？

　　针对这些问题，记者日前采访了北京林业大学法学系副教授、生态法研究中心副主任杨朝霞。

　　 在“还林”基础上增加“还草”，提升草原生态保护地位  

　　据介绍，《退耕还林条例》（以下简称《条例》）自2002年颁布以来，为规范各地退耕还林工作，维护退耕还林者的合法权益提供了法律保障。经国务院同意，2014年有关部门下发《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》（发改西部〔2014〕1772号）；2015年，又下发《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》（财农〔2015〕258号），明确了新一轮退耕还林还草的政策措施。为保证新一轮退耕还林还草工作依规推进，根据《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划》和《国务院2015年立法工作计划》的安排，国家发改委对《条例》进行了修订，形成征求意见稿。

　　“与现行的《条例》相比，《修订草案》最显著的变化就是增加了退耕还草的内容，这一点从标题中就可以看到。”杨朝霞表示，本次修订把还草放到与还林同等重要的地位，将草原生态环境保护提到一个全新的高度，具有里程碑式的意义。

　　2002年颁布的《条例》中并没有涉及退耕还草内容，草原保护工作一直在遵循《草原法》的相关规定。但是，作为整个生态系统的一部分，草原在保持水土、防风固沙、保护生物多样性、维护生态平衡方面具有不可替代的作用。草原生态的破坏，危害的不仅仅是这一空间的局部利益，还会对邻近地区乃至更广地域产生扩散和迁移效应。特别需要指出的是，草原是我国主要大江大河的源头，因此，草原是江河上游的主要生态屏障，也在很大程度上影响着下游地区的生态安全。

　　尽管是生态环境中的重要一环，但是与森林相比，草原生态系统动植物种类更少，群落结构也更简单，因此草原生态系统的种群和群落结构容易发生非常剧烈的变化。此外，我国草原多分布在北方干旱地区，这些地区年降水总量少，而且年际间、季节间波动大，草原生态系统也更加脆弱。

　　近年来，由于我国过度放牧、开荒等行为，对草原生态环境破坏严重，草原沙化、荒漠化趋势不断加剧，草原生态环境保护面临巨大的挑战。2014年，农业部草原监理中心组织内蒙古草原勘察规划院等单位开展的呼伦贝尔草原生态综合监测评价结果显示，上世纪80年代以来，受超载放牧和气候变化等因素影响，呼伦贝尔草原生态退化趋势明显。

　　然而，十分遗憾的是，此前不论是相关政府部门还是法学界，对草原生态环境保护并没有太多的关注。“人们更关注污染防治等传统环境保护工作，没有足够重视对草原的生态环境保护。”杨朝霞认为，此次将还草加入到《修订草案》中，是生态环境保护理念的一次提升，将森林、草原、湿地、荒漠等作为一个整体来看待，是一次观念上的进步。

　　 监管实行双轨制，扩大法律适用范围  

　　“另一个重要的变化就是《修订草案》将原来单一制的退耕还林监管体制，改变为双轨制。”杨朝霞指出，原本由林业部门监管，现在《修订草案》又加入了农业部门，在一些内容的考核上，农业部门与林业部门同等重要。比如《修订草案》第二十九条规定“县级人民政府林业、农业行政主管部门应当按照国务院林业、农业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林还草建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。”而在原《条例》中，第三十三条规定“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。”

　　“同时，《修订草案》还扩大了法律适用的退耕范围，将生态环境视为一个整体，更加科学合理。”杨朝霞指出，《修订草案》不仅仅将退耕还草纳入法律适用范围内，还加入了一些《条例》中没有的退耕对象。杨朝霞举例说，比如在《修订草案》的第十四条规定“下列耕地可纳入退耕还林还草实施方案，并根据生态建设需要和国家财力有计划地实施退耕还林还草：（一）坡度25度以上的耕地；（二）沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地；（三）重要水源地坡度15~25度的耕地；（四）国家规定的其他可退耕地。江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙、石漠化危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林还草实施方案中优先安排。”

　　“这条规定拓宽了退耕的对象，明确了哪些地方进行退耕还林还草，除了防止坡度较大地区发生水土流失以外，还立足于保护水源地和防止石漠化，这种扩大法律适用范围的做法明显立意更高。”杨朝霞告诉记者，“《修订草案》加入了防治石漠化的条款，确定了退耕还林还草内部的优先保护对象，在法律保护对象内部，分清轻重缓急，执行起来不会胡子眉毛一把抓，更加科学，也更为可行。”

　　另一方面，《修订草案》删掉了原《条例》中第二条“国务院批准规划范围内的退耕还林活动，适用本条例。”杨朝霞解释说，以往《条例》适用于国务院批准的规划范围内的退耕还林活动，现在《修订草案》把这一计划色彩过浓的要求删除，将退耕还林还草的法律适用对象大大拓展，也起到了一种简政放权和尊重地方自主权的作用。

　　 贯彻生态安全理念，讲求生态环境保护效率  

　　《修订草案》还将国土资源部门纳入退耕还林还草监管体系中。《修订草案》第三条中明确“国务院国土资源行政主管部门参与退耕还林还草实施方案、年度任务的编制，负责组织退耕还林还草计划范围和地类的核定，并对退耕地进行监测。”杨朝霞介绍说，国土部门也要肩负职责，参与退耕还林还草的监管。“将国土部门纳入《修订草案》监管体系中，把整个耕地、林地、草地等国土资源作为一个整体来看待。这种把过去土地资源管理各自为政、碎片化管理，变为统一国土空间管理的理念，有助于优化国土利用空间秩序。”

　　杨朝霞指出，以往国土资源管理仅将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类，没有体现出土地的生态功能。现在《修订草案》体现了统一国土空间管理的理念，有必要进一步将土地资源分为农耕用地、生态用地、建筑用地等。“将土地重新分类并确立广义生态用地的理念，有助于形成面向生态产品供给、满足生态需求的生态安全战略。此外，国土部门参与退耕还林还草工作，从学术和法律上来说，这是一个新的信号，要防止各部门分歧打架。”

　　同时，杨朝霞建议，在《修订草案》中应该对各部门的职责和功能进行协调，避免多头管理，加强各部门之间的衔接和配合。

　　《修订草案》还引入了生物安全的理念。比如第二十三条规定“退耕还林所用种苗应当就地培育、就近调剂，优先选用乡土树种和抗逆性强树种的良种壮苗。退耕还草应选用适应性强、品质好、产量高的多年生优良草种。禁止使用入侵物种。”杨朝霞认为，《条例》第二十六条只是简单规定“退耕还林所用种苗应当就地培育、就近调剂，优先选用乡土树种和抗逆性强树种的良种壮苗。”相比这种简单的规定，《修订草案》则强调了禁止使用入侵物种，体现了生物安全的理念。

　　在追求生态环境保护的同时，《修订草案》还力图平衡环境保护与经济发展之间的关系。《修订草案》第四十二条规定“在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，允许退耕还林者间种豆类等矮秆作物，发展林下经济。”第四十三条规定“地方各级人民政府应当加强基本农田和农业基础设施建设，改良土壤，改造坡耕地，提高地力和单位粮食产量，解决退耕还林还草者的长期口粮需求。”杨朝霞认为，这体现了生态保护与经济发展相互协调的理念，充分兼顾了环境保护与粮食安全。

　　 简政放权，理顺上下级关系  

　　“《修订草案》中的目标责任制有所变化。”杨朝霞举例说，比如第七条规定“退耕还林还草实行目标责任制。县级以上地方各级人民政府应当逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林还草目标。”而《条例》只是在第八条规定，“县级以上地方各级人民政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书，明确其应当承担的责任。”并没有出现逐级落实的字眼。

　　“《修订草案》的规定，从逻辑上确保了目标责任层层落实，不仅理顺了上下级政府之间的关系，而且在法条上，弥补了立法缺陷。”

　　这种理顺上下级关系的规定，在《修订草案》中不止一处。比如关于编制退耕还林还草实施方案的规定，《修订草案》要求由县级人民政府组织引导土地承包经营权人自愿申报，经汇总后形成县级退耕还林还草总规模，上报省级林业、农业行政主管部门，形成省级方案，再报送国务院相关部门，联合编制全国退耕还林还草实施方案。而《条例》却是自上而下的推行国务院规划。

　　“从上到下往往容易空心化，不符合实际；从下而上则更接地气，根据实际情况调整方案。”杨朝霞指出，县级政府汇总退耕还林还草总规模更加合理，而且由于鼓励土地承包经营权人自愿申报，加强了公众参与。“如果没有基层的参与支持，实施方案很难推行。”他总结这种自下而上的实施方案编制方式为“上连天线，下接地气。”

　　“这也是国务院简政放权的一种形式。”杨朝霞认为，《修订草案》对实施方案编制方式的重新规定，调动了林业、农业、国土、发改等各政府部门的力量，同时也让公众、上级政府、下级政府形成一个上级、下级统一协调，政府、社会良性互动的体制。

　　 增强灵活性，提升可行性、可操作性  

　　《修订草案》在具体规定的实施方面，注重可操作性，赋予了各地一些自主权。比如，第十四条中“下列耕地可纳入退耕还林还草实施方案。”而《条例》却是“应当纳入”。

　　“虽然只有两个字的差别，但是《修订草案》加强了各地的自主权，将原来的‘必须’变为‘可以’，没有那么僵化死板，更具有灵活性和自由度。”杨朝霞解释说，这种灵活性可以让地方政府根据实际情况，因地制宜地执行《修订草案》，避免与实际脱节，提升了可行性和可操作性。

　　这种灵活性也体现在实施方案年度计划的制定过程和资金补助的具体安排中。比如《修订草案》中的第十八、十九、二十条对年度计划的编制有了详细规定。杨朝霞认为，与《条例》相比，这种由省级、到国务院、再到省级的制定过程，涉及的部门更少，明确了整个年度计划编制的详细操作过程，渠道更通畅，要求更科学，方式更灵活，更细化，也更合理。此外，在资金补助方面，不再提出“提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费”等方面的具体要求。

　　“退耕还林还草相关规定可操作性的提升，也让整个《修订草案》更灵活，更符合各地实际需求。”杨朝霞最后表示，这种立法科学性和精细度的提升也为《修订草案》的落实奠定了良好基础。

　　 哪些变化值得关注？  

　　《修订草案》第十二条 退耕还林还草应当进行统筹规划，编制实施方案。县级人民政府应当根据年度变更调查结果和土地利用总体规划，组织引导符合条件的土地承包经营权人自愿申报退耕还林还草任务，经县级有关部门登记并对地块、范围确认后，汇总形成县级退耕还林还草总规模。省级林业、农业行政主管部门会同国土资源行政主管部门分别编制明确到县的省级实施方案，经省级发展改革部门综合平衡后，形成本省退耕还林还草实施方案报省级人民政府批准，并报送国务院有关部门。国务院林业、农业行政主管部门会同国土资源行政主管部门根据省级实施方案联合编制全国退耕还林还草实施方案，经国务院发展改革部门综合平衡后，报国务院批准实施。省、自治区、直辖市人民政府林业、农业行政主管部门根据全国退耕还林还草实施方案会同有关部门修订本行政区域的退耕还林还草实施方案，经本级人民政府批准，报国务院有关部门备案。

　　《修订草案》第十八条 省、自治区、直辖市人民政府林业、农业行政主管部门根据退耕还林还草实施方案，提出本行政区域退耕还林、退耕还草年度任务建议，由本级人民政府发展改革部门审核，报国务院有关部门。国务院林业、农业行政主管部门根据全国退耕还林还草实施方案和各地申报任务及上一年度任务完成情况，提出年度任务建议，经国务院发展改革部门综合平衡后，会同有关部门联合下达年度任务。

　　省、自治区、直辖市人民政府发展改革部门会同有关部门根据全国退耕还林还草年度任务，将本行政区域年度退耕还林还草任务分解下达到有关县（市），并将分解下达情况报国务院有关部门备案。

　　《修订草案》第十九条 省级人民政府在确定年度任务时，要以县为单位相对集中，连片实施退耕还林还草。优先安排农民意愿强烈、县乡人民政府有积极性的县先期实施。

　　《修订草案》第二十条 县级人民政府林业、农业行政主管部门会同国土资源行政主管部门根据退耕还林还草实施方案和年度任务，组织专业人员或者有资质的设计单位编制作业设计。

　　编制作业设计时，干旱、半干旱地区应当以种植耐旱灌木和牧草、恢复原有植被为主；以间作方式植树种草的，应当间作多年生植物，主要林木的初植密度应当符合国家规定的标准。