立善法于天下则天下治 ——我省首部委托律师起草的省级地方性法规出台记
3月15日，刚刚参加完全国“两会”回到西宁的全国政协委员、青海省律师协会副会长、青海观若律师事务所合伙律师马海军欣喜地说：“这次两会上，来自全国各地的律师代表、委员提出了很多推进民主法治进程的意见建议，作为法治建设的重要力量，律师队伍发挥着越来越重要的作用。放眼全国，不少地方都开始尝试并大力推行让律师参与起草地方性法律法规，青海省政府有关部门也与去年首开委托律师起草地方法规先河，由我们律师事务所受委托起草的《青海省大气污染防治条例》已于上月施行了！”
记者了解到，这是我省首部由律师起草的省级地方性法规，开创了我省政府部门委托律师事务所起草法规草案的先河，在我省立法史上尚属首次，必将对今后全省立法工作产生深远影响。当初，省生态环境厅为何将这样一部与百姓生活息息相关的地方法规，交给一家律师事务所起草？起草法律法规不是人大或政府立法部门的事吗，怎么委托给擅长打官司的律师来干了？起草的过程又是怎样的？
带着一脑袋的问号，记者开始了揭秘解密之旅。
我省首个“吃螃蟹者”
早在1993年，广东省人大常委会首开先河，委托专家学者起草《广东省经纪人管理条例》，成为全国首个勇于“吃螃蟹者”。之后，许多省份先后跟上。2013至2014年，广东省人大常委会委托第三方起草法规草案共7项，占两年立法工作计划法规项目的21%。
去年，省生态环境厅将《青海省大气污染防治条例(草案)》的起草工作整体委托给青海观若律师事务所，首开我省将地方性法规委托给第三方起草的先河。省司法厅副厅长刘伯林高度评价省生态环境厅的这一大胆尝试：站位高、有担当、有思路、有勇气，开创了我省政府部门委托第三方起草法律法规的先河，在我省立法史上具有标志性意义，必将对我省以后立法工作产生深远而积极的影响。
省生态环境厅法规处调研员殷雅琪谈及促成此事的缘起：青海观若律师事务所律师马海军多年担任省生态环境厅的法律顾问，在行政处罚案件、重要合同审定、重大决策合法性审查等方面提供了优质高效的服务，青海观若律师事务所有熟悉环保业务、广泛参与地方立法活动的优秀律师，时间紧任务重，为力争法规更符合青海大气污染防治工作实际，保证法规的科学性、操作性、合理性，由熟悉环保法律法规的律师起草比专家起草更具操作性、实践性，权衡再三决定将《青海省大气污染防治条例》的起草工作委托给青海观若律师事务所。
青海观若律师事务所自去年接受青海省生态环境厅委托起草《青海省大气污染防治条例》(以下简称《条例》)及说明后，立即组织6名专业功底深厚的律师投入《条例》起草工作。其间，查阅了大量的法律法规和中央、省上相关政策，参考兄弟省市相关立法经验，与省生态环境厅相关处室工作人员一起立足我省大气污染防治工作现状、分析存在的突出问题和已经采取的相关措施，在此基础上坚持从我省实际出发、坚持遵循上位法原则规定、坚持立法规则和技术要求，在关键条款上反复讨论斟酌、反复征求意见、反复修改调整，如期完成了《条例(送审稿)》和起草说明的任务。去年11月28日，青海省第十三届人大常委会第七次会议审议通过《条例》。
马海军律师认为，律师起草法律法规，拓宽了以往由政府部门牵头起草法律法规的传统模式。律师参与立法，体现了立法的民主性，标志着我们的法治建设又前进了一大步。
借民智拓宽立法渠道
“党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(文内简称《决定》)中提出：健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。我们今年也准备尝试委托第三方起草的这种机制，充分发挥社会力量，集中民智，借脑借智，拓展立法渠道，发挥专家学者法律人士的专业功底和理论优势。”
省人大法工委法规一处副处长徐大同如此评论省生态环境厅委托律师事务所起草地方法规带给他的触动：在我们的立法计划中对《青海省大气污染防治条例(草案)》的要求是当年立项、当年起草、当年完成，真正是时间紧、任务重。省生态环境厅把起草工作委托给律师事务所，这是立法民主化、公开化、科学化的突破性尝试，委托第三方起草法规，使立法能够更加公正客观，广泛征集各方的意见和建议，既有利于客观、公开地反映各方面的诉求，也有利于公平、公正设定法律规范和权力边界，集科学立法和民主立法于一体，有利于提高法规的质量，增强法规的执行力。
省司法厅法规处处长丁剑铭谈及立法部门、政府部门委托第三方起草法律法规的好处：以往的立法活动，行政管理性法规几乎都是由政府职能部门起草的，出于管理者“重管理、轻服务”的惯性思维，法规中不同程度地存在一些部门利益倾向和权利义务不对等的问题。把地方性法规草案交由中立的专业人士起草，不偏不倚，能真正体现民众的意志，彰显立法程序正当和公正、公平的价值，是我们今后的立法工作方向。
更要说好“青海话”
说起已于今年2月1日起实施的《青海省大气污染防治条例》，青海观若律师事务所的律师们不但对这部自己“孕育”的法规感觉很亲切，还有一种自豪的喜悦涌上心头：我们想让更多的人看到，律师不仅仅只会打官司，还能胜任更多重任，比如起草法律法规！
“接受这样的委托，我们感到自豪更感到无限光荣！”主要负责起草任务、在政法战线上奉献了大半辈子、退休后仍发挥余热的律师庞顺泽说。
这位老法律人说：我省政府部门委托律师事务所起草省级地方性法规，在我省立法史上具有里程碑的意义，委托律师事务所起草地方性法规，不仅有效地发扬立法民主、扩大立法渠道，有效地消除部门利益倾向，有效地避免立法陷入权力和利益的纷争，而且有效地缓解了当前政府部门立法人才奇缺、立法力量严重不足的困境，有效地利用了社会立法人才资源，有效地提高了立法效率、立法质量，缩短了立法周期，加快了立法进程。
庞顺泽认为律师拥有扎实的法学理论功底和社会实践功底，委托律师事务所起草法规，有效地摆脱了单一利益主体影响，兼顾各方利益。律师因其在法律事务的操作性和应用性方面具有特别的实践经验，必然成为参与立法的重要力量。
庞顺泽认为，立法属于顶层设计，政治性、理论性、实践性、规范性很强，律师事务所必须发挥团队优势才能完成起草的任务。法规的起草，既是立法的第一步，也是把守立法质量的第一关。应该在立法的特色特点上下功夫，从立法源头解决青海的特殊性问题，深入研究地方立法的基本定位和规律，坚持问题导向，确保立法质量，就像习近平总书记所说的“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”我们从立法这个层面不仅要说好普通话，更要说好“青海话”！
刘伯林说：《决定》中提出“探索委托第三方起草法律法规草案”，我省政府部门以高度的政治站位积极贯彻大胆尝试，开创了我省政府部门委托第三方起草法规的先河，在我省立法史上具有标志性意义。委托第三方立法是民主立法的一种体现，更能体现立法的科学、公开、公平。律师在执业实践中积累了很多经验，具有专业优势，更能保证法规的质量，增强法规的可行性。
“进一步贯彻《决定》，贯彻习近平总书记以良好立法推进法治中国建设的重大决策，使更多的社会力量参与立法，以‘最大公约数’的参与实现良法善治！”刘伯林展望未来的叙述在记者脑海中擘画出了一幅美好蓝图……
立善法于天下，则天下治。(朱清风 于瑞荣)