限额管理给地方债装上“安全阀”

　　1月11日，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制，及妥善处理存量债务的具体措施。

　　适时调整债务新增限额

　　在2014年新《预算法》修订时曾规定，省级政府可以发行政府债券举债，同时也提出其举债规模须在国务院确定的限额内，明确了对地方政府债务实行限额管理。

　　如何进行限额管理？根据《意见》，年度地方政府债务限额，等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，限额管理颇具弹性，更加贴合经济形势和地方投融资需求。比如，当年度政府预算执行中，如果经济下行压力大，需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；如果经济形势好转，需要实施适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额。“根据经济形势适度增加或削减地方新增债务额度，是配合阶段性提高赤字率的一种做法，主要是对一般债务而言。”财政部财科所副所长白景明说。

　　这一“弹性”还表现在对在建项目融资问题的规定上。《意见》明确，对2015年地方政府债务限额下达前，举借的在建项目后续贷款中需要纳入政府债务的，由各地在2015年债务限额内调整结构解决。今后，需要纳入政府债务的在建项目后续融资需求，在确定每年新增限额时统筹考虑。

　　省级政府对风险防控负总责

　　适度债务融资有利于支持地方稳增长，但还须做好防风险的准备，《意见》提出三条措施：

　　首先，全面评估和预警地方政府债务风险。一方面，需要地方政府根据资产负债、财政运行等情况，加快建立政府综合财务报告制度，评估风险状况、跟踪风险变化；另一方面，以债务率、偿债率等指标为切入点，及时评估地方政府债务风险状况，对高风险地区进行预警。

　　其次，抓紧建立债务风险化解和应急处置机制。“《意见》提倡，通过控制项目规模、处置资产等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步降低债务风险。”白景明说。此前，不少财税专家分析市县级债务风险点较为集中，对此《意见》也明确，市县级政府难以自行偿还债务时，要启动债务风险应急处置预案并及时上报，由省级加大指导力度。

　　再次，健全地方政府债务监督和考核问责机制。“这次将政府债务管理作为硬指标纳入政绩考核，强化了地方政府领导干部对地方债务管理的责任。”杨志勇说，值得注意的是，《意见》除了明确各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府债务风险防控负总责，还进一步提出，地方政府主要负责人要作为第一责任人。地方政府防范化解政府债务风险不力的，要进行约谈、通报，必要时可以责令其减少或暂停举借新债。

　　举借债务3年完成置换

　　根据《意见》，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过3年左右过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行债券置换。对于如何避免地方竞相发债对市场产生冲击，财政部表示，将根据债务到期、债务风险等情况予以组织协调，并会同人民银行、银监会等有关部门做好定向承销发行置换债券等工作。

　　“依法妥善处置或有债务，也是此次规范地方债管理的一大亮点。”白景明说，比如，对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务。而对于违法违规担保的或有债务，由政府、债务人与债权人共同协商，明确责任，依法解除担保关系。（经济日报记者 崔文苑）