近年来，青海省土地管理工作紧紧围绕省委、省政府 “稳增长、调结构、促改革、惠民生”总体布局，主动适 应新常态，积极研判新形势，努力实现新作为，在越来越 严格的土地管理形势下，及时采取应时之策、务实之举， 较好地实现了保护资源和保障发展、主动服务和规范管理、 维护权益和服务民生的有效统一，土地管理总体形势持续 向好。
一、主要成效
(一）土地规划管控作用不断加强。到目前，全省州 市县土地利用总体规划体系已全面建立，实现了土地利用 总体规划的全域覆盖，为依法依规管地用地提供了重要依 据。同时，规划评估修改机制不断健全，包容性和适应性 不断增强。全省各地依据规划用地的意识从无到有、逐步
增强，促进了土地合理有效利用。
(二） 耕地保护责任有效落实。通过强化工作责任， 落实“占补平衡”，加大执法力度，确保了全省810万亩 耕地和651万亩基本农田保护目标数量不减少、质量有提 高。2011年，在国家五部委对青海省2005 ~ 2010年耕地 保护工作检查考核评定中，我省耕地保护工作列全国第19 位，西部省区第1位。截至目前，全省共实施占补平衡项 目49个，建设规模30.62万亩，实现补充耕地25.92万亩， 全面完成了耕地占补平衡任务。
(三） 土地出让管理逐步规范。以制度供给为抓手， 不断加强土地供应管理，先后出台了一系列规范性文件， 对规范土地出让，推动区域经济发展提供了制度保障，5 年来以有偿方式供应土地约11万亩，收取土地出让金超过238亿元，既支持了城镇建设，又显化了土地资源市场 配置的重要作用。土地储备融资行为进一步规范，目前我 省24家土地储备机构已通过国土资源部审核，全部纳人 部级土地储备机构名录管理。截至2014年底，全省土地 储备融资面积达3.2万亩，融资金额达130亿元。土地融 资功能的充分发挥，既解决了建设资金短缺问题，也为青 海省城镇建设和园区建设注人了强大动力。
(四） 农村土地整治成效显著。按照“统筹规划、集 中连片、整体推进”的原则，土地整治项目实现了从“零 散、小块”向“集中连片、规模整治”的转变。截至目前， 全省共实施了德令哈市怀头他拉镇、湟中县拦隆口镇、诺 木洪农场、互助县台子乡格隆村、共和县塘格木镇、湟源 县波航乡塔湾乡等土地整治项目148个，总投资24.79亿 元，建设规模124.35万亩，新增耕地17.96万亩。通过土 地整治项目的实施，普遍建成旱涝保收、高产稳产的高标 准基本农田，整治区田、水、路、林综合配套，生产条件、 生态环境得到有效改善，使耕地的生产能力平均提高了 10% ~ 20%，为农民增收、农业增效做出了积极贡献。
(五） 保发展保民生工作取得实效。采取省、州、县 三级联动，走访用地大户、召开企业对接会、现场办公、 集中会审等形式，加快并规范了用地报批工作，确保了兰 新铁路第二双线等一大批国家和省重点项目用地需求。两 次大幅度提高征地补偿标准，新增了 11个县（市）区片 综合地价，征地补偿标准体系逐步完善，建立被征地农民 社会养老保险制度，明确以《青海省征地统一年产值标准 和区片综合地价》为基准，以谁申请用地谁负责缴费的原 则，由申请用地者按征地费用的30%~ 50%缴纳被征地 农牧民社会养老保险基金。这一制度设计实现了被征地农 牧民养老保险全覆盖、个人自筹部分零缴费，在全国具有 首创和引领意义。在建设用地规模连年大幅增长，全国因 征地拆迁引发群体性事件频发的情况下，没有发生大规模 的群体性上访事件，保持了青海省社会的总体稳定。
(六） 土地管理基础工作不断夯实。全省第二次土地 调查全面完成，建立了集影像、图形、地类、面积和权属 为一体的全省46个县级单位农村和城镇土地调查数据库， 准确、翔实地查清了全省耕地、林地、草地、建设用地等 各类土地的权属、位置、数量和利用状况。全省土地利用 现状数据库、全省县乡级土地利用总体规划数据库整合建 库工作全面完成，为建立国土资源“一张图”管理平台奠 定了基础。
二、当前青海省土地管理方面存在的主要问题及成因
去年以来，中央、省委、国家审计署和国家土地督察 西安局对全省土地管理进行严格巡视审计督察，土地管理 工作虽经受了严格检验，但也出现了一些新情况，产生了 一些新问题。总结起来看，主要是土地管理政策越来越严， 问责追责的压力越来越大，项目落地的制约因素越来越多， 稳增长保发展的困难越来越多。具体有以下几个方面的主 要问题。
(一） 项目选址不符合规划的问题比较突出。一些地 方在项目选址上随意性较大，不按规划确定的用途使用土 地，忽视了选址是否符合土地利用总体规划，造成项目落 地难，若落地则形成违法用地。同时，若符合规划调整要 求，则要经过规划调整、审查、批复等程序，需要较长的 时间，影响项目及时落地。同时，省土地利用总体规划到 目前为止已实施了近十年的时间，一些地方在编制规划时 过分依靠编制单位，编制的规划没有很好地体现政府的意 图，没有和相关规划相衔接，没有充分征求各方面的意见， 致使规划的预见性、前瞻性不强，加上省近年来重大项目、 新上项目多，造成项目选址不符合规划的情况较多，如部 分铁路、公路、机场、水利、异地扶贫搬迁、县乡招商引 资等项目。
(二） 新增建设用地年度计划指标不足。2013年以来， 经过国土资源厅积极争取，国土资源部下达我省的新增建 设用地年度计划指标分别为8万亩、9万亩、11.45万亩， 尤其是2015年在全国建设用地计划指标总体减少的情况 下，经过厅不懈的努力，在去年的基础上增加了 2.4万亩。 但从省“十二五”期间新增建设用地情况来看，每年平均 约需16万亩左右，与计划指标相比用地缺口较大。
(三） 部分园区（开发区）土地闲置问题突出。一方 面，园区（开发区）基础设施需要按规划一次性进行建设， 为防止征地价格上涨，最大限度减少建设成本，采取了一 次性成规模征地方式；同时受今年经济下行影响，招商引 资困难，园区项目减少，导致建设用地供应量减少，形成 土地闲置；另一方面，乐都新区、柴达木循环经济试验区、 多巴新城已完成报批的公共管理与公共服务项目，属中央 八项规定严禁项目，因停止建设，形成土地闲置。
(四） 耕地占补平衡主体责任尚未落实到位。2007年 以来，为支持地方经济发展，针对全省耕地后备资源分布 极不平衡，尤其是西宁、海东难以完成耕地占补平衡任务 的实际，采取对全省的占补平衡实行缴费方式，由省厅在全省范围内统一补充的政策。这种全国唯一的占补平衡模 式，有力地保障了全省各类建设项目及时落地，保证了耕 地占补平衡任务的落实，但违反了国家“先补后占”的规 定。2014年8月，厅下发了《关于切实做好耕地占补平衡 工作的通知》，明确从2015年1月1日起，所有建设项目 占用的耕地，由市、县政府等申请用地者自行落实占补平 衡。由于各地去年迎接国家审计，加之依赖思想影响，大 部分地方至今均未实质性开展此项工作，造成目前部分项 目建设面临占用耕地无地可补、无法报批用地问题的凸显。
(五）土地违法问题依然严峻。主要是国家和省重点 工程、扶贫搬迁、农牧民定居等用地。究其原因：一是近 年来由于省经济跨越式发展，各类基础设施建设项目用地 量剧增，同时各地政府为赶工期进度，在未取得合法用地 手续情况下先行动工，导致国家和省重点工程违法用地比 例上升。二是地方政府重项目开工，轻用地报批，在未办 理用地手续的情况下开工建设。三是基层国土资源管理部 门对执法监察动态巡查制度落实不到位，违法行为未及时 发现、及时查处。
三、下一步工作措施
(一） 调整完善总体规划，切实增强规划的预见性和 前瞻性。一是紧紧抓住当前土地利用总体规划调整完善的 有利时机，全面部署开展土地利用总体规划调整完善工作。 地方政府要高度重视规划的调整完善工作，广泛征求各方 面意见，与各项规划充分衔接，合理安排布局产业用地和 城乡建设用地规模，进一步增强土地利用总体规划的预见 性和前瞻性，使规划充分体现政府的意图，为当地经济社 会发展留足发展空间。二是严格规划管理，维护规划的严 肃性和权威性，对不符合土地利用总体规划的一般性项目， 原则上不予调规。三是主动适应经济社会发展，对规划实 行弹性管理。对确实能带动当地经济社会发展，急需落地 的项目，在开展土地利用总体规划调整完善的同时，可以 单个或者数个项目为限，适度调整土地利用总体规划。
(二） 充分挖掘潜力，解决计划指标不足的问题。目前， 建设用地计划指标的来源主要有两类，一是国家下达的计 划指标，系无偿使用指标；二是各地利用国家出台的政策， 通过资金投人，实施增减挂钩项目或工矿废弃地复垦等项 目而产生的有偿建设用地指标。而青海省基本上是以使 用国家下达的计划指标为主，受经济社会发展资金投人不 足的影响，通过增减挂钩和工矿废弃地复垦项目解决的指 标占比很小。因此，面对省每年约5、6万亩的用地缺口，我们将采取以下措施，解决用地指标不足的问题：一是以 争取国家的无偿指标为主要渠道，改革国家下达无偿指标 的分配办法。省厅将预留一定数量的指标，主要用于国家 以及省上大部分重点项目建设所需。其余指标综合考虑各 地经济社会发展、供地率、节约集约用地等因素，逐级下 达各地，由各地采用有保有压的方式使用。二是采取“倒 逼”机制，促使各地开展增减挂钩和工矿废弃地复垦工作， 解决建设用地指标不足问题。对各地建设用地指标仍然不 足的，通过建立全省建设用地指标交易平台，采取购买有 偿用地指标方式解决。
(三） 严控增量盘活存量，着力消化闲置土地。按照“布 局集中、产业集聚、用地集约”的原则，各地原则不新设 各类园区（产业园区），对新上工业、农产品加工等项目 必须进人已经批准成立的各类工业园区（产业园区），工 业项目原则上不再单独选址建设。改革招商引资考核办法， 打破工业园区（产业园区）独立绩效考核体系，根据园区 发展规划和产业布局，按照消化存量土地原则，统筹区域 项目安排，统筹园区（开发区、产业园区）和县（市）目 标责任考核。鼓励园区结合实际，制订扶持政策，建设多 层标准化厂房等措施，提高土地供应率。集约节约使用土 地，提高现有工业用地土地利用率和容积率。
(四） 立足长远发展用地需求，积极落实耕地占补平衡。 今后主要采取以下三种方式落实耕地占补平衡：一是市、 县人民政府自行实施土地整治项目补充耕地；二是自行委 托易地补充；三是建立补充耕地指标交易平台，购买指标 实现占补平衡。经调查，青海省近期条件基本成熟、可用 于开发的耕地后备资源约30万亩（经统计，全省近三年 来年均耕量占用约6万亩），能够满足青海省今后5年占 用耕地的需求。因此，各地政府要切实履行占补平衡主体 责任，从现在开始，积极做好耕地后备资源开发的相关工 作，为今后项目建设做好占补平衡指标储备。
(五） 严格执法重典问责，营造良好用地秩序。进一 步增强地方政府依法依规用地的意识，积极主动组织用地 报件，完善用地手续，消除违法状态，开展土地卫片预警 执法检查，将违法行为发现在初始、解决在萌芽，对违法 用地严重地区的地方政府领导进行约谈问责，动真碰硬、 公开曝光，严厉查处违法违规案件。
供 图：马德贵
作者：朱小川 唐太明
作者单位：青海省国土资源厅