现阶段开展人民调解工作存在的问题及对策 ——青海省河南县关于开展人民调解工作的调研报告
08.05.2014 18:08
本文来源: 司法厅
人民调解以其自愿协商性、程序简易性和成本低廉性而深受人民群众的欢迎，在调处矛盾纠纷，维护社会稳定，促进经济发展等方面发挥了重要的作用。然而，随着人民调解工作的不断深入，社会的不断发展，矛盾纠纷层出不穷，大量新情况、新问题不断涌现，如何按照科学发展观的要求实现全面协调、可持续发展，如何进一步发挥“第一道防线”的作用，为创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境作出新的贡献，这些都是亟待我们去深入思考和仔细探究。因此，我们必须对新形势下人民调解工作面临的新问题，要结合《人民调解法》的贯彻执行，积极寻求对策，使之更好地为构建和谐社会服务。在当前，我们人民调解工作还存在着许许多多的问题。有待愿我们提高。最近，我们河南县司法局深入部分乡镇村社，就全县加强人民调解，化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定情况进行了调研，现将有关情况综述如下：
一、我县人民调解工作的现状
（一）人民调解工作有序开展
自2011年1月1日，《人民调解法》颁布实施以来，人民调解工作有序开展。近年来，全县各级人民调解组织在党委、政府的支持下，紧紧围绕改革、发展、稳定大局，以维护基层社会稳定为己任，以人民调解规范化建设为重点，以预防和化解矛盾纠纷为主线，以让人民最大限度实现尊严为宗旨，全面加强人民调解的组织建设、队伍建设、制度建设、业务建设，较好地发挥了人民调解的调解、宣传、预防三大职能作用，成功调处了大量的社会矛盾纠纷，为社会和谐稳定作出了应有的贡献。
（二）人民调解组织机构健全
建全和完善县、乡、村三级矛盾纠纷排查调处组织机构，全县六个乡镇司法所，从事全县39个行政村司法行政工作。目前，6个乡镇，40个村（居）全部建立调委会。今年乡、村两级调委会共调整充实调解员278人，建立健全了覆盖重点行业和所有村、社区的人民调解组织58个，包括4个寺院调委会，8个重点行业调委会。近年来，我县人民调解工作，全面贯彻落实《人民调解法》，开展了民间矛盾纠纷调处工作，注重发挥职能作用，抓好《人民调解法》法宣传教育，努力提高调解员的法律素质和调节能力，化解民间社会矛盾，维护稳定，为辖区的经济和社会发展做出了应有的贡献。此外，到目前为止，我县各类人民调解组织，还没有落实人民调解经费。人民调解员没有报酬。
（三）矛盾调处专项活动顺利进行
坚持每年进行２次以上的全县集中性矛盾纠纷大排查、大调处活动，健全社情民意报告制度，把调解工作的重点落实到村（居）一级，及时为基层群众息诉止争，努力将矛盾化解在萌芽状态。今年上半年开展了矛盾纠纷大排查、大调处专项活动，经过全县各级各部门的共同努力，全县共排查各类矛盾纠纷120件，调处120件，调处成功99件，2件草山纠纷正在调解，18起未达成协议，防止民事纠纷激化1件。
二、我县开展人民调解工作的主要做法和成效
（一）健全组织机构。
全县6个乡镇，40个村（居）全部建立调委会（但都是和村委会一直的，两个机构，一班人员）。全县乡村三级调委会没有专职调解员，建立健全了覆盖重点行业和所有村、社区的人民调解组织，包括寺院调委会。
（二）建立健全人民调解矛盾纠纷排查调处运行机制
1、预防机制。一是坚持信息预防。各乡镇、部门从抓早、抓小、抓快着手，及时掌握信息，解决问题，消灭隐患，防止形成矛盾纠纷。二是坚持普遍预防，采取普法宣传，举案说法等多种形式，增强广大群众守法意识和明辨是非能力，从源头上减少纠纷的发生。三是采取“四超前”措施，减少矛盾纠纷的发生，即围绕党委、政府中心工作超前介入，预测工作建在预防前，预防工作建在调解前，调解工作走在激化前。
2、排查调处机制。对辖区内突出的矛盾纠纷，采取定时、定人、定点、定责的办法。坚持横向到边，纵向到底，上下贯通，左右协调，依托基层，多方参与的矛盾纠纷排查调处新机制。实行分级调处制，严格按照属地管理和“谁主管，谁负责”的原则，搞好归口调处；一般矛盾纠纷由村调委会依法调处；疑难纠纷由乡镇调委会及时调处；跨乡镇、跨行业重大纠纷由县调节指导中心协调调处。对于涉及多个部门或久调未决的疑难纠纷，由各级调处组织协调有关部门实行联合办公，制定调处方案，确保调处成功。
3、回访机制。坚持回访预防，对于调处的重大矛盾纠纷由本级调解组织指定专人包案，定期回访，督促履行协议，防止纠纷出现反复，酿成新的事端。
4、报告机制。村（居）每月向乡镇，乡镇及县级部门、企事业单位每月向县司法局报告一次矛盾纠纷排查调处工作情况（包括月报表），排查上报要有领导签字，加盖单位公章，排查没有发现问题的，也要记录在案，实行“零报告”制度。
（三）建立健全矛盾纠纷排查调处工作责任追究机制
及时制定并下发了《河南县社会矛盾纠纷排查调处工作制度》及《河南县社会矛盾纠纷排查调处工作考评细则》，进一步建立健全了矛盾纠纷排查调处工作责任追究机制。对矛盾纠纷排查调处工作不力，致使矛盾纠纷激化，造成重大社会影响或者不良后果的单位和个人，由综治、纪检、监察、组织、人事等部门核实后，按有关规定追究相应的责任。
我县就人民调解做了大量的工作，但也从在不少问题，这些问题不能解决，严重影响着我们人民调解工作的开展。
三、我县人民调解工作中存在的问题
（一）党委、政府对人民调解工作的重要性认识不够。首先基层党委、政府的主要领导对新时期人民调解工作的重要性认识不到位，他们惯用行政手段，不重视人民调解工作。认为调解工作可有可无，对人民调解工作往往是说起来比较重要，做起来次要，忙起来不要，仅停留在文件、口头上，未能把人民调解工作提上党委、政府工作的重要议事日程。因而有些部门和单位的领导就不重视此项工作，各有关部门没有形成共同参与、齐抓共管的局面，调解人员孤军作战，无法处理涉及面广的复杂矛盾纠纷。其次是对调解队伍不被重视。因为调解工作在我县属于义务性质，没有经济报酬，绝大多数村（居）调委会不设专人，而是由村（居）委会成员兼职，这样一来，在工作中不认真负责，有些连开会、学习都要别人代劳，抱有应付了事的态度，调解不力，不能及时、快速的化解矛盾纠纷，因而发生的一些小纠纷、小矛盾不能消除在萌芽状态，致使事态进一步恶化，给社会稳定带来危害。
（二）村级调委会建设及工作不规范
目前，基层村（居）单位虽然都设立了人民调解委员会，但由于各种原因，极少数村（居）调委会名存实亡，其职能作用发挥得很不好，都是以党支部或村委会的名义解决矛盾。一旦遇到突发性事件就束手无策，甚至无人敢管、没人调解，导致矛盾激化，将问题向上移交。一些村矛盾调解存在“盲区”和“死角”，耳目不灵，因而发生的纠纷和事件苗头没有及时得到发现和制止，致使事态扩大恶化，影响社会和谐稳定。人民调解工作，软、硬件设施欠缺严重，有的调委会连最基本的办公场所都没有。有的虽有场所，但制度不健全。我县基层人民调解组织特别是村级人民调解组织距“六落实”和“六统一”的规范化建设标准还有很大差距。基层调委会人民调解员应当依照《人民调解法》规定的程序，制作调解协议书，调解协议书至关重要，但在村级调委会，调解协议书普遍存在着说理不清、表达不充分、制作要件残缺的弊病（有些甚至只是口头调解）。具体表现在封面书写、装订不规范、卷内排列顺序杂乱、调解员签名遗漏、调查笔录和调解笔录都不完整、协议条款用语不够恰当、协议内容过于简单、主体错误认定等。口头调解协议多，制作规范调解协议书少，缺乏严肃性和社会公信力。村级调解委员会能有一个章子、一块牌子、一张桌子、一把椅子的情况已经是比较好的村社了。基层人民调解工作规范化建设任重道远。
（三）企事业单位、区域性、行业性人民调解组织还没有完全建立
我县行业的调解组织建设虽然已建立了八个重点行业的调委会，但没有按照《人民调解法》规定开展工作。企事业单位、区域性、行业性的人民调解组织覆盖率低，区域性调委会没有建立，发展极不平衡。由于缺乏纠纷调处机制，一些纠纷在企业和行业内部得不到及时调解处理解决，有的甚至发展成为群体性越级上访。
（四）人民调解队伍结构、素质、层次不合理
各类调委员会成员多由本村领导兼任，且身兼多职，很难有足够时间和精力去做好人民调解工作。调解队伍中“两低一高”的情况特别突出，尤其是村委会一级调解员几乎都是初中、高中学历，未接受专门的法律知识训练。一些调解人员由于年龄偏大，思想观念陈旧，难以胜任当前现行的人民调解工作，相当一部分调解员的法律素质与法制建设的客观要求不相适应，他们中的大多数人，开展调解工作，主要凭借老经验、老观念，而不是靠法律、政策等，调解纠纷有时表面上暂时平息事态，但并未从根本上彻底解决矛盾。有的相关法律法规知识水平低、无法有效地预防和化解本地的各类纠纷矛盾，一遇纠纷问题就向镇或上级上交；在在调解中存在重口头协议，轻程序的现象，当事人往往会继续起诉，使得调解不能发挥应有的作用。同时调解干部普遍兼职，变动频繁，调解队伍不稳定。
（五）专职调解人员不足、经费不能落实，影响了人民调解工作的开展
全县县、乡、村三级调委会和行业调委会没有一个专职调解员。人民调解工作主要在基层，工作压力大，任务重，为调解组织配备专职人民调解员尤为重要。但目前，全县58个调委会，6个乡镇司法所没有一名专职调解员，村（居）调委会没有一名专职人员，很不适应人民调解工作繁多的实际需要。人民调解工作缺乏专项经费保障，办公用品紧张，培训力度受限。远远不能满足调解工作的需要。
（六）调解委会人员培训未形成系统化、制度化
由于经费等多方面的原因，目前我县人民调解员培训工作，从培训对象、内容等方面都有很大的局限性，不能有效提高队伍的整体素质。我县村一级调委会主任基本上由村委会班子成员兼职，随着村委会的换届，每次都会有近60%的调委会主任被更换。队伍不稳定，培训跟不上，业务素质的提高也就无从谈起。在落实指导职责、创新培训形式、提高指导效果等方面工作还需加大力度。司法所承担指导培训工作的职责，但司法局的人员编制、队伍结构、文化程度与此责任的承担仍有相当的距离。全县6个司法所中，竟然有5个所为一人所，并且四个所是兼职的，不符合每所3人的要求，这就制约和影响了司法所肩负的样的队伍结构对的指导培训人民调解员显现是不够的。
（七）人民调解、行政调解和司法调解相互衔接，“三调联动”机制不完善
在实际工作中人民调解与行政调解、司法调解各自为政、单兵作战，不利于矛盾纠纷有效调处，矛盾纠纷排查调处工作机制不完善，以人民调解为基础，行政调解、司法调解相互衔接的调解机制不能形成，综合运用法律、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等的能力和办法极差，因而单位之间，行业之间，相互推诿扯皮，有些小矛盾小纠纷就在人民调解、行政调解和司法调解的夹缝中不断做大，“三调不能联动”，矛盾不能化解在基层，解决在萌芽状态。例如，在我县积极协调应用“三调联动”成功调解的夏河民盗马事件，就说明了“三调联动”的重要性。在这个特大矛盾纠纷解决之前，我们的各级领导只注重行政调解和司法调解，忽视人民调解的重要性，两省州、县党委政府、司法机关和统战部门，以行政调解、司法调解和民族团结进步的形式16次派人协调解决，都没有结果。但在两村、两乡“人民调解”的参与下就得到了圆满的解决。一起简单的刑事案件差点上升为甘青两县群众武斗事件，甚至酿成民族矛盾。
（八）、人民调解工作中存在重“调”轻“防”现象
没有较好地发挥人民调解预防纠纷的作用，对一些多发性、易发性纠纷疏于防范，往往是等矛盾出现了再去调解，造成调解成本提高，效果不够理想。造成以上问题的原因是多方面的，既有主观因素，又有客观因素。一是长期以来，相对于其他政法部门，司法行政整职能弱，加上一些领导对人民调解工作重视不够，没有给予应有的支持；二是一部分调解人员工作主观能动性不强，敷衍了事，影响了人民调解工作的全面开展：三是未建立起科学、长效的矛盾纠纷排查调处机制。
四、针对上述人民调解工作存在的问题需要加强和改进的建议和对策
（一）充分认识新时期人民调解工作的重要性
各级党委、政府和有关部门的领导要深刻领会胡锦涛总书记关于“发展是硬道理，是第一要务，稳定是硬任务，是第一责任”的重要指示精神，充分认识人民调解在构建社会主义和谐社会、维护社会稳定工作中的重要作用，切实加强对调解工作的领导和指导；各级领导定期听取汇报，解决工作中带有普遍性、倾向性的问题，对于涉及面广、社会影响大、直接关系群众切身利益的热点、难点和重大问题，要亲历亲为；各级宣传部门要加强对新时期人民调解工作的宣传，及时发现典型，组织优秀调解员演讲团到社区村社巡回演讲，借助各种宣传媒体增进公众对调解组织的认识；提高群众对依法调解的了解，增加对调解组织的信赖程度。
（二）要加强基层调解组织建设，不断健全“大调解”组织网络
各级各类调委会要形成乡有调解工作领导小组，村有调委会，队（社）有调解员的工作格局。同时，要协调法院、公安、民政、土地等有关部门，建立齐抓共管，协同作战，上下联动，信息畅通的“大调解”互动局面。进一步完善“三调联动”衔接机制，积极协调有关部门，建立人民调解、司法调解、行政调解三调联动机制，完善三位一体大调解工作格局。
（三）加强选拔优秀调解员，加大教育培训力度，提高人民调解队伍整体素质，保持队伍的相对稳定
1、建立首席人民调解员制度。为了适应本市基层建设、发展的需要，我们应该在全市实行首席人民调解员制度，聘请懂法律、有威望、有一定工作经验的同志担任基层首席人民调解员。2、要不断加大对人民调解员的培训力度，制订切实可行的培训计划，将培训对象、培训内容、培训方式等纳入计划，确保培训工作制度化、规范化、经常化。3、把选任人民调解员作为一项经常性工作，按照人民调解员的选任条件，不断调整、充实、壮大人民调解员队伍。要探索新的人民调解员队伍培训管理形式和机制。4、进一步加强与人民法院的沟通和协商，通过选聘人民调解员担任人民陪审员、组织调解干部观摩审判等方式，有效提高人民调解员的法律知识、调解艺术和工作水平。同时，对人民调解员实行持证调解、分类管理。5、对各级各类人民调解组织要根据人员变动情况及时调整补充，对不称职成员予以撤换。6、人民调解队伍结构、层次要合理。由本村领导兼任，且身兼多职的调委员会成员，在工作中，很难有足够多的时间和精力去做好人民调解工作的，要及时撤换。7、对大多调委员会成员业务不精通，缺乏法律知识，知识层次较低的要培训提高。
（四）规范调解程序，推进人民调解工作的法制化、规范化、程序化建设
1、基层调委会人民调解员应依照《人民调解法》规定的程序，制作调解协议书，调解协议书至关重要，村级调委会，调解协议书要说理清楚、表达充分、制作要件要全；2、卷宗装订要规范，卷内排列有序、调查笔录和调解笔录都要完整；3、建立纠纷调解逐级批转上报制度。使每一级调解组织都发挥其应有的作用，不互相推诿扯皮；4、人民调解组织应主动与人民法院联合，建立人民调解情况沟通协调制度，及时了解和掌握调解协议被人民法院维持、变更、撤销的情况，听取合理化建议，不断改进人民调解工作，提高人民调解的社会公信力。
（五）在人民调解工作中建立“三调联动”机制化解社会矛盾
针对实际工作中，人民调解与行政调解、司法调解各自为政、单兵作战，不利于矛盾纠纷有效调处的状况，着力完善矛盾纠纷排查调处工作机制，积极探索以人民调解为基础，行政调解、司法调解相互衔接的调解机制，综合运用法律、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。
（六）科学建立牧区矛盾纠纷摸排预警机制
针对当前牧区矛盾纠纷的复杂性和不确定性，我们必须建立一套科学的摸排预警机制。如何开展矛盾纠纷的摸排工作，要坚持两个原则。一是群众性原则。牧区各类矛盾纠纷隐患无处不在，无时不在，所以光靠乡村二级干部或者司法干警是不够的，要广泛发动群众，充分发挥各部门的作用，开展摸排预防工作。二是早发现原则。任何矛盾纠纷都有一个发生、发展、激化的过程，如果我们能够及早发现，及时采取措施，就能把矛盾纠纷化解在萌芽状态，使大事化小，小事化了，确保社会的稳定。
（七）加强对矛盾纠纷排查调处工作的协调指导
县司法行政机关，要认真履行调解职责，切实加强对矛盾纠纷排查调处工作的协调指导，落实“矛盾纠纷排查调处情况月报告”，“排查调处数据月报”，“矛盾纠纷排查调处月工作例会”等制度，及时掌握辖区内矛盾纠纷动态，及时研究矛盾纠纷的新情况、新特点、新规律，切实当好党委政府预防化解矛盾纠纷的参谋助手。要通过督促抓好预防、排查、调处、信息报送、定期分析、信息报送、应急处置、挂牌督办、联调、督导检查、保障等十项机制的落实，进一步加大预防、化解矛盾纠纷工作的指导协调督促力度，切实形成各部门齐抓共管、多种化解手段并用、三大调解（人民调解、行政调解和司法调解）良性互动、全社会共同参与的“大调解”工作局面。
（八）加大教育力度，维护牧民群众合法权益
进一步加强人民调解的宣传推介。要加大对新时期人民调解工作的宣传力度，重点宣传人民调解工作的性质、地位和作用，提高人民调解工作的知晓度和公信力。积极动员新闻媒体力量，全面宣传基层人民调解工作的先进典型，在全市范围内开展评选先进人民调解委员会、先进人民调解员活动，集中推出一批先进人民调解员，促进人民调解工作的深入开展。
（九）不断强化牧区矛盾纠纷调处工作力度
面对新时期牧区矛盾纠纷的新特点，要预防和解决各种矛盾纠纷，必须在科学建立预警机制的基础上，紧紧围绕党委、政府的中心工作和人民群众关注的问题，以化解群体性、复杂性、易激化等影响社会稳定的矛盾纠纷为重点，坚持经常性与集中性排查调处相结合，坚持“调防结合，以防为主”的调解工作方针，及时、依法做好多发性、常见性民间纠纷调解，把问题解决在当地和萌芽状态。工作中要注意从思想上正视矛盾，积极主动抓“苗头”；从全局上把握矛盾，集中力量抓“重头”；从客观上分析矛盾，实事求是抓“源头”；从根本上认识矛盾，以人为本抓“头头”。只有抓住了矛盾的主要方面，才能真正解决问题，达到维护稳定的目的。
（十）进一步落实人民调解的工作经费
积极争取党委、政府对人民调解工作的重视和支持，全面落实司法部、财政部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见精神，将人民调解经费足额列入当地年度财政预算。结合本地实际，人民调解指导经费按照当地常住人口人均0.5元至0.8元的标准列入预算，并足额拔付到位；人民调解组织办公经费，按照乡镇级人民调解委员会每年1.5万元、村级人民调解委员每年5千元标准拔付到位；人民调解员的补贴经费实行按件计酬制，每调成一件矛盾纠纷按照社会效果、卷宗质量等评定标准可依20元至100元补贴，专职人民调解员每月补助100元至300元。只有将人民调解经费足额保障到位，才是解决人民调解工作一系列困难和问题的治本之策。
总之，只要严格的以《人民调解法》办事，我们相信，我们的人民调解这支“东方一枝花”将会开得更艳。人民调解作为“东方一枝花”，最大的特点就是法、理、情的有机统一。人民调解，可以大事化小，小事化了，化干戈为玉帛；人民调解，可断家务事、民间事、乡邻事；人民调解，以人为本，以情动人，以理服人，以法喻人。我们坚信伴随着《人民调解法》的实施和贯彻执行，人民调解工作在构建和谐社会的进程中一定会大有作为。
本文来源: 司法厅
08.05.2014 18:08
故
事
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