龚维斌：一分为二看待“干部走读”现象

    对于“干部走读”现象，社会上议论较多，而且大多数是批评性的，认为这些干部脱离群众、作风漂浮、官僚主义，造成行政成本增加和腐败。一些地方党委和组织部门也采取了不少措施试图减少“干部走读”的现象，但是，这些做法收效并不明显，走读现象并没有真正减少，“住读”干部的作风也没有明显改善。这就需要我们深入分析和正确认识“干部走读”这一现象。 

        “干部走读”是我国城乡发展不平衡的必然结果，是现行政治体制下不可逆转的趋势  

        “干部走读”是城乡发展不平衡和城乡人口流动的产物。改革开放以来，我国城镇化水平迅速提高，由1978年的不到19％，提高到2007年的45％。城镇化水平提高的重要表现和成果是农村人口迅速向城镇迁移，由农民转变为市民，实现职业和生活方式的转变。这是社会发展和社会进步的必然趋势。也正是在这种背景下更多的农村人口愿意迁移到城镇工作和生活。很多农村基层干部和其他农村人口一样，想方设法把自己的家庭搬到了县城甚至更大的城市居住生活，一是希望家庭生活环境和条件更好一些，二是希望能够给孩子创造更好的读书和就业的环境和条件。 

        “干部走读”是农村社会结构变化和干部人事制度改革的产物。改革开放以来，一是城镇大门向农民逐渐打开，农村人口可以而且已经大量向城镇迁移和流动，大量农村知识青年进城；二是恢复高考制度，使很多优秀的农村青少年通过大中专考试选拔脱离了农村；三是所有制结构和就业创业制度的变化，农村精英有了更多的发展机会和渠道。所有这些已经和正在改变着城乡社会结构，同时深刻影响着农村干部人才的来源和培养。相当一部分农村乡镇基层干部需要从大中专毕业生和城镇在职干部中选拔和培养。而城市机关的中青年干部虽然具有较高的学历文凭和知识水平，但是，缺乏对中国国情特别是农村实际情况的真切了解，缺乏基层特别是农村工作的实践锻炼，处理复杂问题、应对复杂局面的能力不足，也需要把他们放到基层特别是乡镇去锻炼。因此，根据农村工作的实际和干部培养两个方面的需要，这些年来，各地都在积极探索让优秀的有培养前途的城市机关的中青年干部到乡镇工作。另外，为了避免本地干部可能受到过多的亲情友情干扰而无法正常工作，地方各级党政主要领导一般都实行异地交流制度。城市干部下派和“干部交流”都是造成干部走读的重要原因。 

        “干部走读”是现代交通和通讯发展的产物。改革开放以来，我国农村交通面貌得到了极大的改变，乡村公路网四通八达，绝大多数乡村都有通往乡镇和县城的石子公路甚至柏油公路。路好了，公交车、小汽车等各种交通工具大量增加，为人们的出行创造了便利条件，城乡之间的距离大大缩短。家住城市的农村干部有条件早出晚归出城到农村工作，或者周一出城周五进城地往返乡城之间工作和生活。不断发达的通讯工具，例如电话、手机等，则为返城干部处理各种临时工作和突发事件创造了条件。 

        干部脱离群众、作风不实，甚至产生腐败行为，主要原因不在“走读”  

        干部作风不实，是由多种原因造成的，走读只是其中一个外在的原因，不是根本原因。根本原因在于干部的激励和约束机制不完善，也即通常所说的干部选拔任用和监督体制不完善。 

        现在，对于干部的考核、提拔任用的权力主要掌握在上级领导，特别是上级党委和组织部门主要领导的手中，干部服务的对象普通老百姓在领导干部的升降去留上的发言权和影响力相对较小。因此，一些干部以领导满意不满意和高兴不高兴为工作好坏的最高标准，“不怕群众不满意，就怕领导不高兴”，“只要领导一句话，不怕群众万人骂”。向上跑官、要官、花钱买官、不深入群众认真调查研究、认真听取群众意见、认真解决群众的实际困难，也就不难理解了。 

        干部任期越来越短，有的地方领导干部像走马灯一样更换，少数地方主要领导任期平均不到2年，5年内要换3任领导。人心思走，不少基层领导干部不安心工作，一些人把到基层工作成为升迁的手段。现行的干部人事制度很容易造成干部的“唯上”甚至“媚上”。 

        有人说，现在乡村政权是自上而下的“压力型”体制，即上级政府层层给农村基层政府下达各种指标和任务，县乡两级政府特别是乡镇政府很多时间用于完成上级下达的各种任务，特别是带有浓厚形式主义色彩的达标升级和检查评比活动，占用和分散了基层特别是乡镇干部很多精力，他们倒是密切联系了来检查工作的上级领导，但是疏远了真正需要服务的普通群众。 

        现行的权力配置结构和决策体制很容易造成权力向少数人集中，集体决策变成“少数人说了算”。而且现在主要强调的纪检监察、审计等方面的内部监督，对于新闻舆论和群众参与的权力监督重视不够，造成一些领导干部权力过大且有可能失控，花钱随意性大，容易滋生腐败。 

        深化干部人事制度改革、财政预算制度改革和权力监督制度改革  

        治理“干部走读”现象的初衷是要促进领导干部密切联系群众，减少行政成本，预防和减少腐败，切实方便地为基层老百姓排忧解困，推动基层经济社会发展。但是，减少干部走读现象并不能真正达到这一目的。相反，随着交通通讯条件的改善和城镇化进程的加快，以及干部交流制度的推广，干部“走读现象”可能会越来越多。 

        真正有效的做法是，深化政治经济等多方面的改革，推动干部作风的转变，防止和弥补因“干部走读”可能带来的负面影响。要建立健全民主科学的干部考核、选拔任用制度，对于领导干部政绩评价和晋升要赋予老百姓更大的权力，充分听取他们的意见；建立健全更加科学的权力配置结构和运行机制，建立健全具有约束性的决策和执行机制；严格实施干部任期制；建立健全符合农村基层实际的工作制度，注意从农村本地选拔和培养乡土干部，增加基层自治的成份；规范财政预算支出，特别是要规范对于领导干部个人用车、交际等行政成本的支出，要公开透明，严格控制；在改革和完善党政机关内部组织监督的同时，加强社会公众对公共权力的监督。 

      （作者为国家行政学院政治学教研部副主任、教授） 

      来源：人民论坛